中国公共部门绩效管理发展趋势研究
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作者: 陈宝胜
［摘 要］ 绩效管理引入中国公共部门日常管理后取得了一定的成绩，但由于绩效管理是一个系统的管理过程，中国公共部门绩效管理还存在着对其相关的理论研究和实践不足、考核评估设计的内容和体系不科学，制度化、规范化程度不够，绩效评估体系维度不健全，绩效评估考核缺乏有效的沟通，评估主体单一等问题。应充分利用政府绩效管理这一工具，努力实现考核主体多元化，深化行政体制改革， 为社会各界评估政绩创造条件。
［关键词］ 公共部门绩效管理；社会评估组织；流程再造
［中图分类号］ F203.9 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］１００３－３８９０（２００7）10－００74-05
公共部门绩效管理发源于西方发达国家，它是一种以实现公共部门管理的经济、效率、效益和公平（4e）为目标的全新的公共部门管理模式。公共部门绩效管理对于提高公共部门的管理效率，增进公共部门及其工作人员的服务意识和顾客至上的服务理念，增强公共部门的成本意识，推进公共管理由“治理”向“善治”转变具有重要意义。研究中国公共部门绩效管理发展的现状和问题，探索公共部门绩效管理发展的途径和趋势，以推进中国公共部门绩效管理的发展，是中国社会主义市场经济建设和公共管理改革的客观要求。
一、中国公共部门绩效管理的现状和问题
随着中国政府机构改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，政府绩效也同时成为人民普遍关注的问题，一些地方政府和部门已经开始尝试政府绩效评价的实践活动，并取得了一些成绩，但是由于中国公共部门实行绩效管理起步较晚，没有实践经验，尤其是公共部门绩效管理体制的实施还处于萌芽期，因此，中国公共部门绩效管理还存在着很多的不足和问题。
1. 中国公共部门对绩效管理的内涵认识不清。理查德・威廉姆斯指出“事实上，绩效管理本身就代表着一种观念和系统，特别是到了20世纪80年代后期和90年代早期，绩效管理逐渐成为一种非常流行的观点。但是绩效管理的本质含义仍然比较模糊。”英国人事管理学会通过对1 000多家私人企业和公共部门的调查发现，“即使是在那些宣称已经采用绩效管理的组织中，对绩效管理也不存在一致的定义。”①夏夫里兹和卢尔认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他纯粹管理之处在于强调系统的整合，它包括全方位控制、监测、评估组织所有方面绩效。从某种意义上说，绩效管理代表着组织全方面的管理工作，因为管理工作的目的便是提高绩效②。美国国家评估中心的绩效衡量小组曾给它下了一个经典性的定义，所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”③。从以上论述中可以看出，所谓绩效管理实际上是一种现代管理方法，它将员工个人目标和组织战略目标相结合，通过持续改进的绩效考核来保证实现组织绩效，同时也肯定员工的价值。它通过管理者与员工的绩效讨论来增强组织的凝聚力和创造力，通过实施绩效激励来保证组织的不断发展，通过绩效改进与培训来帮助员工实现自身更大的价值。政府绩效管理是以实现政府管理的经济、效率、效益和公平为目标的全新的政府管理模式。政府绩效管理是由许多环节和步骤所组成的行为系统。绩效评估或绩效考核是绩效管理中重要组成部分，但它只有和绩效管理的作用结合起来，才能真正起到考核作用，因而绩效管理是一个系统的管理过程，我们不能只强调某个侧面而忽略了整体。但在实际运行中，中国很多地方政府往往将绩效管理与绩效评估混为一谈，有的地方仅将绩效管理当作控制员工的工具，有的地方仅将绩效管理视作员工职称晋升评定的工具等等，这些都严重背离了绩效管理的4e目标，不利于绩效管理的发展和组织整体绩效的提高。
2. 中国公共部门绩效管理相关的理论研究和实践不足。一方面，其没有真正根据政府绩效管理的内涵和国际惯例建立起包括评估原则、指标设计、评估模型、评估技术和方法，即便是初步建立了相应的原则、指标、模型、技术和方法，也缺乏系统性和科学性，而且往往在评价中强调经济指标相对于其他指标的重要性，过于狭窄，偏重经济指标。另一方面，由于公共部门具有管理目标复杂、产品形态特殊、产品标准多维、价格机制缺乏和生产要素独特等特点，所以公共部门绩效管理有其自身特点和难度，它往往要求研究者有多学科的知识背景。同时，政府绩效管理还会受到多种因素的制约，错综复杂，研究难、见效慢，各地实施的政府绩效管理基本上都是盲目跟风，甚至有的地方政府的绩效管理严重偏离政府绩效管理的本源和宗旨。总体来说，目前中国对该领域从基本概念、作用程序、实施原则、实际操作过程以及综合使用等都没形成共识，甚至与公务员考绩混为一谈。由于缺乏系统性的研究和成熟的实践经验的指导，致使中国学术界和相关机构对于政府绩效管理的的理论研究和实际应用还处于较浅层次，和发达国家相比仍处于不成熟状态。
3. 公共部门绩效管理考核评估设计的内容和体系不够科学，评估指标难以量化。绩效管理的目的是通过制度和机制来引导树立正确的政绩观，它的核心是政府绩效考核和评估。政府绩效考核和评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量，是政府绩效管理的有力工具和手段。但是政府绩效考核和评估这一领域又是政府绩效管理的世界性难题，对于绩效管理工作还处于萌芽阶段的中国就更是如此。首先是政府的产出难以量化，给绩效评估带来了不确定性和难衡量性，其次是政府的目标是多元的，有时也甚至是相互冲突的（比如地方政府若在教育投入多，那么社保、医疗就要投入少），再就是政府因素的多元性，有施政者和被施政者、有监督者和被监督者，不同的利益集团存在不同的利益需求等等，以上因素都加大了建立公共部门绩效评估指标体系的难度，使评估指标难以量化，导致实际操作中一些公共组织所设计的评价指标体系存在过于繁琐、不科学、不合理、不严谨等问题，这些问题又影响了实际考核效果，加大了考核成本，给地方政府的财政带来压力，人为地加剧了财政收支矛盾。
4. 制度化、规范化程度不够，缺少战略规划和管理。中国的政府绩效管理多处于自发和半自发状态，缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，也没有形成制度化，更缺少相关法律法规的规范。有的地方实行的政府绩效评估成绩甚至都是事先定好，然后布置下去，这既反映不了政府本身的问题，更谈不上以社会和公众意愿作为客观衡量标准；再者中国政府绩效评估往往都是短期行为，即使针对一项行为考评也往往是“运动式”的，组织者难以从绩效管理的宗旨角度得到全面的反馈。这不仅给下级单位造成负担，有些考评更为一些人收受礼品、甚至收受贿赂提供了机会，直接或间接地损害了政府的形象。这些现象都亟待改变，当前主要工作是制定相关制度和法律，努力实现绩效管理的制度化、规范化。
5. 缺乏推进政府绩效管理绩的机制，绩效评估体系维度不健全。绩效管理本来是企业人力资源管理的工具，现代企业的绩效管理大都采用360°考核法④，注重顾客或服务对象的考核反馈。公共部门绩效管理也应该吸纳借鉴此种考核方法，采取全方位多角度的考核方式，尤其是当前应该贯彻公共管理的顾客导向，引入和完善公众或服务对象对公共部门的考核，加大公众或服务对象考核的比重。中国目前还没有建立推进政府绩效管理的完整机制，缺少一个把政府绩效考核作为专职工作的机构或者委员会。现在涉及政府绩效的部门有财政部门、人事部门、监察部门等等。但是，一方面，各个部门所涉及的考核权力很分散；另一方面，各个部门之间又不能组成一个有机的考核体系。同时，中国的政府绩效评估体制单一，多数是政府内部评估，而且大多是上级对下级的评估，部门的自我评估较少，更缺少群众参与的评估。有些地方即便是采用了群众参与评估，即所谓的“公民评议政府”也很不完善，由于信息不对称，不仅无法进行评价，而且各个部门由于考虑自己的利益，无论是材料的收集还是处理分析都或多或少地存在“暗箱操作”现象，从而影响整个结果的客观性和准确性。特别是缺乏第三方评估，第三方评估由于多是该领域的专家和学者组成，这些人大都掌握专业知识，信息面较广，又与被评价者没有利益冲突，更能客观公正地做出评价。第三方评估虽然在部分省市已有了雏形，但相对于成熟、发达的政府绩效管理国家还有很多需要改进的地方。
6. 实际应用方面有误区，绩效评估考核的功利色彩太浓，将绩效考核等同于绩效管理。政府绩效管理是运用科学的方法、标准的程序，对政府的实绩和结果做出正确客观的评价，在此基础上采取有效的措施对政府的绩效进行改善和提高。绩效评价作为目标管理重要内容的价值在于，通过对员工和基层管理工作的业绩评估，寻找组织战略管理的缺陷，以便及时调整战略实施步骤，避免可能出现的重大战略失误。但目前中国绩效考核的功利色彩太浓，如将业绩评价考核与评定职称、加薪晋级等个人利益挂钩等。由于业绩评估指标量化程度较低，又事关员工的切身利益，所以无论是考核者还是被考核者都感到为难，要么在人情因素作用下，导致“皆大欢喜”的结果；要么强制规定优良等级比例，这样做往往容易影响员工的积极性。绩效评估考核本应致力于为每一位员工追求公平合理的发展提供空间，如果其结果不是提高了员工的工作效率和工作热情，而是挫伤了积极性，甚至引起人际纠纷，那么绩效管理就与其初衷相违，反而成了“鸡肋”了。
7. 绩效评估考核缺乏有效的沟通。绩效评估的结果会显示员工绩效的优劣，其着眼点则在于发现制约其能力的因素，有针对性地帮助这部分员工提高工作效率，而不是为了实现或强调员工之间或者这部分员工与其他员工之间的差距。因此，绩效评价考核是促进员工发展的管理手段，需要强调考核者与被考核者之间的充分沟通。沟通体现了对不同权力主体、不同利益群体的尊重，是在组织氛围中实行民主管理的一种表现。但当前各类公共组织绩效评估一般遵循组织结构内的权力路线，基本属于一种体现行政权力的组织行为，普通员工绩效评估接受上一级领导的指导与监督，但组织领导的绩效评估一般不受员工的监督，在这种评估活动中，组织沟通是单向的、自上而下的，由于缺乏有效的双向沟通，高层管理者一般难以收集到基层员工对组织战略管理方面的宝贵建议，同时由于没有有效的沟通，绩效管理往往还会带来不良后果。
8. 绩效评估主体方面存在问题。公共部门绩效评估在主体方面存在的不足主要有：政府绩效评估主体单一、评估参与主体缺乏代表性和广泛性、绩效评估主体缺乏独立性及评估参与主体信息不对称四个方面。现代绩效管理要求对员工的绩效评估应该是全方位立体化的，绩效评估应该实行所谓360°评估，这要求评估主体应该不仅包括被评估者的上级，更应该包括被评估者自身、平级员工、下属、服务对象（顾客导向）和公众等，但是中国公共部门绩效评估的主体目前只注重上级的评估，对其他主体的评估重视不够，服务对象和公众评估尤其缺乏，更不用说评估主体的广泛性和代表性了。绩效评估要达到公正公平的要求，必须要求绩效评估主体具有一定的独立性，但由于种种原因，我国公共部门绩效评估主体总是缺乏独立性，评估者受到多种因素制约，在评估过程中，长官意志严重，评估主体往往要看上级眼色行事，难以保证评估的公正性和公平性。而且由于中国公共部门工作的透明度不够，工作分工和责任不够明确，新闻媒体等大众传媒的监督渠道不畅，同时也由于上级评估主体存在官僚主义、走过场，各参与主体独立性不足造成积极性和主动性不够等原因，评估主体和被评估者之间的信息严重不对称，这也难以保证评估的真实性和公平性。
三、中国公共部门绩效管理的发展趋势
就本质而言，政府绩效管理是一种工具，它是一把双刃剑，关键是怎样用好这个工具。中国政府绩效管理虽然还只是处于萌芽阶段，但发展较快，政府绩效管理已出现了新的发展趋势，主要有：
1. 主体多元化，实现顾客导向，实现公共部门绩效管理的文化再造。坚持内部评估与外部评估相结合，促进评估主体的多元化是公共部门绩效管理的发展趋势之一。目前中国政府绩效考核主体主要是政府内部主体，缺少多方位立体考核，尤其是政府服务对象的考核，这往往降低了绩效考核结果的可信度和说服力。要完善政府内部评价机制，建立多重绩效评估机制，并吸引有关部门(如党委组织部、财政局、智囊机构等)参与评估。应借鉴国外的经验，建立专门的社会评估组织，鼓励有关专家学者和社会团体对各级政府绩效进行科学的诊断和评估，将政府自我评估、上级评估与专家评估、社会公众评估相结合，实现考核主体多元化。政府绩效评估要贯彻顾客导向的原则，要再造政府内部文化，实现政府文化由“统治型”观念向“服务型”观念的转变，深入开展公民评议活动，将管理和服务对象纳入评估体系，在评估过程中要有公民的广泛参与，增加公民对政府绩效考核的比重和范围，评估的内容、标准和指标体系的设计要从为公民服务的立场出发，建设人民满意的政府，促进民主政府、服务政府的形成；要通过社会调查、民意调查等方法，定期调查公众对政府施政的满意程度，以此作为政府绩效评估的重要依据。政府绩效评估要公开透明，要做到内容标准公开、过程公开、评估结果公开；同时要科学地使用评估结果，将政府绩效评估与奖惩制度结合起来，建立以绩效评估结果为基准的奖惩制度。
2. 以科学发展观为指导，加强多学科的交叉研究，理论和实践技术不断成熟。注重实践导向，以学科研究的发展推进政府绩效管理工作，以建立符合各级政府实际的绩效评估指标体系是中国政府绩效管理的又一发展趋势。随着中国政府绩效管理的发展，考核指标体系会必将更趋完善，更符合各级政府实际，也更易于操作。中国各级政府的绩效管理正在不断完善，学科研究方兴未艾，绩效考核指标体系设计也不断进步，今后中国公共部门绩效管理体系的发展趋势是：一要体现科学发展观的要求。坚持以人为本，既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜在绩效；既要考虑当前，也要考虑未来。二要体现政府职能转变的要求。绩效评估主要评政府该做的事，评政府履行法定职责的程度，政府越位、错位的工作不能纳入绩效范畴。三要体现当代绩效管理的理论和实践成果。四要体现中国的国情。中国地区差别很大，不同层级、不同地区的政府绩效指标的设计也要体现其特点。同时，建立电子政府以提高政府效率、降低行政成本、提高政府工作透明度等也必将有助于政府绩效管理工作的完善。
3. 逐步走向制度化、法制化。政府行为有效性的持续提高，还有待于从体制上着手，健全政府体制。换言之，在从技术层面入手的同时，政府还必须从体制方面的改革入手，进一步加强民主建设，才能从根本上解决政府低效问题。中国公共部门绩效管理还处于起步阶段，还缺乏制度化，从制度层面来建构多元的绩效管理体系，形成强有力的制度保障、建立和完善绩效管理机构、建立公共部门绩效管理信息系统、加强相关立法等是一种发展趋势，也是实际需要。要从贯彻落实科学发展观的高度，认真总结各地近年来开展的“目标管理”、“效能建设”、“行风评议”、“万人评议政府”等实践经验，加强政策研究和宏观指导，及时研究和制定相关的法律和法规，指导各地更好地进行政府绩效评估的实践探索，鼓励地方政府大胆探索政府绩效管理和考评的新模式，新方法，总结经验，加强交流学习。同时加强政府绩效评估的理论研究，对国内外政府绩效评估和考核的理论和实践成果进行系统的总结，用理论创新带动实践发展。
4. 公共部门流程再造。公共部门流程再造（BPR）是今后政府绩效管理的发展趋势之一，公共部门绩效评估与流程再造是改善政府管理的两个有效工具。所不同的是，绩效评估侧重于结果评价，而流程再造则侧重于过程控制，但两者可以实现有机的结合，共同提升公共部门的管理绩效，“世界范围内的政府再造者都发现，使用绩效管理可以使政府的生产率获得显著、持续的增长”⑤。同时，他们在政府管理实践中也都面临着同样的问题，都涉及到如何引导政府权力重新组合的问题，其应用势必会涉及更大范围内的行政体制改革。实行公共部门绩效管理，无论是绩效评估，还是流程再造，不仅要有制约，也要有适当激励，“要使用绩效管理，就必须设计一套全新的激励机制”，也就是说，制度设计不仅要着眼于控制和约束低绩效或无效的行为，也要从积极角度激发公务员主动实现高绩效的行为。因此，绩效管理必须与公共部门的主体目标相结合，从公务员的职务、物质（工资）、组织氛围（例如营建一个学习型的组织）等方面建立绩效激励措施。
5. 深化行政管理体制改革，为科学的绩效管理创造环境和条件。公共部门绩效管理作为一种从技术层面改善公共行政、推动政府绩效的工具，具有非常重要的意义。中国在引入和借鉴这种先进管理理念时可能会遇到各种各样的问题，而其中最大的问题就是体制障碍。要借鉴国际行政管理的有益经验，改变目前对政府绩效考评职能不到位，权力分散在各个部门的状况，研究建立直属于政府的专门的绩效考评机构，统一集中行使对政府各部门及其主要负责人工作绩效的督促检查和总结评价职责。有关部门应将政绩考核作为政府有关部门的一项基础性、经常性的工作。要将考评结果与干部的选拔任用和奖罚结合起来。要大力推进政务公开，加强政绩评估的宣传和引导，建立科学考评政府绩效的氛围和环境，为社会各界评估政绩创造条件。
注释：
①理查德・威廉姆斯：《组织绩效管理》，清华大学出版社，2002年出版。
②付亚，许玉林：《绩效考核与绩效管理》，电子工业出版社，2004年出版。
③张成福，党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001年出版。
④武欣：《绩效管理实务手册》，机械工业出版社，2001年出版。
⑤【美】戴维・奥斯本，彼得・普拉斯特立克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社，2002年出版。
责任编辑：艾 岚
责任校对：何 军
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