我国铁路融资问题及创新对策研究
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作者: 刘良波
【摘要】我国铁路融资存在投资主体单一、渠道狭窄、来源不足、构成比例失调、市场化程度低等问题,究其原因,即管理体制滞后、缺乏公平合理的市场竞争机制、没有良好稳定的收益预期等,而解决的根本办法就是全面创新我国铁路融资制度体系。
【关键词】铁路融资 效率 对策
2004年国务院批准了《中长期铁路路网规划》,到2020年全国铁路营业里程将达到10万公里,客运专线达到1.2万公里,主要繁忙干线客货分线复线率和电气化率均达到50%,主要技术装备达到或接近国际先进水平。要实现这一目标,计划投资总规模约为2万亿元,年均需要超过1300亿元,铁路建设资金缺口十分巨大。除建设资金外,铁路每年还需偿还大量到期债务、对既有线进行技术改造等。可见,铁路建设筹资任务异常艰巨,能否如期筹足资金,关系到国家铁路建设规划的执行。本文就目前我国铁路融资中存在的问题及原因进行了分析,并针对我国铁路融资制度改革和创新,提出了一些积极建议。
一、铁路融资存在的问题
1、投资主体单一
铁路具有非竞争性和排他性,因此它属于典型的准公共物品,其建设经营在传统上一般被认为是国家的事情,银行、企业等只是铁路运输服务产品的消费者而不是投资者,这就大大地缩减了铁路资金的筹措范围。加之我国铁路体制改革严重滞后,导致铁路建设对外部资金缺乏足够的吸引力,所以我国铁路建设一直以来采取的是政府投融模式。
2、融资渠道狭窄,融资方式单一
我国铁路资金来源主要有六个渠道:一是铁路建设基金;二是国债主要集中西部地区公益性项目;三是地方政府和企业投资即合资铁路;四是市场化融资,包括股票、债券、项目融资、融资租赁等;五是发行中国铁路债券;六是银行贷款。目前我国铁路建设资金来源主要包括铁路建设基金、财政预算内专项资金、国家开发银行贷款、铁路系统自筹资金、铁路债券、地方政府投入等方式,其中又以铁路建设基金、财政预算内专项资金和国内银行贷款资金为主,这三项资金约占总融资额的86%,而利用外资、债券、发行股票、企事业自筹及其他资金约占14%。
3、铁路资金来源严重不足
按国务院《中长期铁路路网规划》,到2020年,我国每年平均需要1300亿元,而我国铁路目前可得到的来自国家的基本建设投资总额只有五六百亿元,这样每年铁路资金缺口高达七八百亿元。据统计,2007年的基本建设投资(路轨、桥梁、车站等固定设施)总额为1772亿,就有1200亿左右来自于发行国债、开发银行贷款和地方政府投资。2008年铁道部铁路基本建设投资计划安排2560亿元,以如此速度发展,资金缺口将达到2000亿左右,这还只是铁路基础建设用资,如果考虑其他配套的铁路设备所需资金,这个缺口就更大。以现有的铁路融资能力看,要满足如此巨额的资金需求有相当大的难度。
4、融资构成比例失衡
我国铁路融资结构比例失衡具体表现在以下四个方面:一是间接融资和直接融资比例失衡。间接融资是指资金需要者和资金所有者以金融中介作为交易媒介的融资,我国铁路融资银行贷款的比例较大,而股票和债券等直接融资明显不足。二是自源性资金和外源性资金失衡。自源性资金是指来源于铁路系统内的资金,外源性资金是指来源于铁路系统以外的资金。目前我国铁路建设资金基本上来自系统内的铁路建设基金,系统以外的投资比例较低。三是权益资本和债务资本失衡。权益资本是所有者投入资本,债务资本指通过负债取得的资本。目前我国合资铁路建设所需资金依赖于大量借贷,普遍形成高负债、低资本金的状况,对合资铁路的发展产生了较大的制约。四是债务结构失衡。债务结构指的是债务的构成比例。目前我国铁路债务中以国家为债务人的负债比例较大,而真正以铁路企业为债务人的负债比例较低,大量的债务由国家承担并偿付,这与市场经济的运行规律相违背。
5、铁路融资市场化程度低
市场化投融资是指企业以获取赢利为目的,依据企业信用或项目收益为基础,以商业贷款、发行企业债券股票等商业化融资为手段筹集资金并加以运用的金融活动。由于目前我国铁路行业的政府主管部门仍然具有政府和企业的双重身份,铁路企业还不是真正意义上的市场主体,所以社会资金无法对其进行投资,外商外资也无法对其参股、控股,而铁路运输企业自身也难以进行资本运作,只能通过金融市场来筹措所需资金。
二、影响我国铁路融资效率的原因剖析
1、铁路管理体制滞后
在市场经济条件下,企业是一个自主经营、独立核算、自负盈亏的经济实体,其组织形式的基本特征是产权明晰、两权分离,这种管理体制极易形成有效的激励和约束机制。但是,改革开放30多年以来,铁道部仍是铁路运输行业的政企合一的国家部门,也是唯一一个没有实行政行分开的国家部门。在这种体制下,铁道部和铁路企业之间依然是一种行政隶属关系。凡是“政企不分”的行业,通常只能动员、集中中央财政体制内的各种资源。当中央财政体制内的资源总量相对不足时,其资源动员机制再好也不可能满足发展的需要。目前我国铁路运输业融资存在的种种问题,正是这种“政企不分”的铁路管理体制的集中体现。
2、缺乏公平合理的市场竞争机制
目前我国铁路由国家掌控,国铁以外的其他铁路在货物分流、车皮调拨、成本收入清算等方面都对国铁有很大的依赖性,而国铁将部分运输量安排给外部企业进行运营,实际上对自身而言是一种利益的流失,因此国铁在进行上述安排时或多或少地会采取不公平待遇,这样必然导致市场竞争的扭曲,打击民间资本参与的积极性。而我国相关铁路法规制度体系还不完善,对于社会资本进入铁路行业之后的利益分配、权利和责任等诸多问题尚无明确的可遵循的法律规范,加之长期以来人们对非公有制企业存在种种偏见,因此在实际操作中,国铁利用其垄断地位往往能分享更多的利益,而其他投资主体的权益却得不到维护和保障。可见,影响民间资本进入铁路运输业的最大障碍就是市场竞争的公平性问题。
3、高壁垒导致融资渠道狭窄
外部资金进入铁路运输业主要存在三大壁垒:一是天然壁垒,即铁路业公共性、建设周期长、回收慢、收益较低等行业特征,使某些投机资金、期望在短期内获利的资金以及期望获得高赢利的资金,只能对铁路投资望而却步;二是体制壁垒,即目前我国铁路业存在政企不分,产权不清,权责不明,缺乏公平的市场竞争环境;三是规模壁垒,一方面投资额大,使小额资本很难进入,另一方面与规模庞大的国铁相比,外资、民资或企业的资金规模较小,而小规模资金一旦进入会被巨额国有资本所淹没,从而在决策中失去发言权,权益也无法得到保障。况且铁路资产的专用性强,投资额较大,一旦投入就长期沉淀,退出壁垒非常高,而目前我国还没有制定对投资退出实施保护或补偿的政策。可见,高壁垒使铁路融资相对其他行业更加艰难,渠道更加狭窄。
4、没有良好稳定的收益预期
外部资本进入铁路的目的主要是为了获取利润,因此,只有当项目具有相当可观的投资收益时,资本才愿意进入。目前我国铁路尚未政企分开,各铁路运输企业的责权利划分不明确,铁路运输企业基本没有自主经营权,外部资金进入则意味着相应丧失了对自己财产行使完整的法人权利;我国铁路实行的是严格的运价管制,价格管制决定了这个产业的利润空间是受到控制的,甚至连正常利润都很难取得,这就使部分资本进入受到影响。此外,铁路相对其他一些行业赢利水平较低,这样铁路业对社会资本客观上就缺乏吸引力,加之目前我国铁路实际效率不佳,如我国合资铁路的70%处于亏损状况,必然影响到地方政府和社会投资者的信心。可见,铁路经营本身的低收益以及缺乏一个良好的收益预期,使趋利的外部资本不愿涉足,这也是资本本性的使然。
三、我国铁路融资制度体系的全面创新
1、深入铁路管理体制改革,推动铁路融资体制的创新
要使我国铁路业走出融资困境,关键在于铁路管理体制的全面改革,不解决铁路发展的体制、机制约束,很难满足铁路发展的资金需要(马健,2005)。一是建立“政企分开”的铁路管理体制。铁路改革的关键在于铁路运输企业是否能够成为真正的市场主体,这个问题不解决,投融资改革、价格改革、企业收入真实化等重要问题都将难以解决。因此,实现铁路行业的“政企分开”是铁路改革的头等要务。二是建立“网运分离”的铁路运营机制。“网运分离”实际上是一种竞争机制的建立,在这种经营模式中,重要铁路线和干线由国家垄断性经营,支线则由地方政府垄断经营,而客货运输可由各种性质的资本经营。由于从事运输无需负担基础设施部分,进入门槛相应降低,这就为民营资本的进入提供了可能。三是建立适度管理制的运价机制。“放宽市场准入,公平政策待遇”,放松对投融资方面的经济性管制,这是一项根本性的体制改革措施。国际经验表明,严格的经济性管制并不能促进铁路业的发展,反而严重束缚了铁路的发展。政府放松对铁路的经济性管制,让市场竞争机制发挥更大作用,才能使铁路运输业更具活力。
2、建立健全铁路法规及相关政策制度体系
(1)完善铁路法规建设。目前我国相关铁路法律体系存在一些法律空白,已有的法律不够完善,不能及时反映铁路运输业的新变化、新特点,甚至有些法律条文已与现实不符。政府应加强铁路立法工作,健全铁路法规体系,全面改善铁路的投资环境,消除广大投资者的顾虑,增强他们的信心。
(2)建立铁路融资支持及补偿机制。必须做好两方面的工作:第一,完善铁路投融资政策。尽快消除不合理的制度和政策,建立符合市场运行的铁路政策体系;制定具有吸引力的铁路投融资政策。第二,加强铁路援助与补贴机制建设。针对我国外部资本利用不足,不愿意投资铁路建设这一现状,政府部门必须根据我国铁路融资的实际需要,针对不同区域铁路发展状况及其经济发展的特点,制定科学、合理、具有吸引力的铁路援助与补贴政策等。
(3)建立合理的运价机制。业界对铁路运价改革的呼声也日益高涨,特别是在各国政府都陆续放松铁路运价管制的国际大背景下,我国铁路理当顺应市场的内在要求,放松管制,对铁路运价进行改革。但是铁路运价作为基础价格,其调整将会带来一系列经济价格的调整,因此未来的铁路运价放开应是一个渐进的过程。国家应逐步放开对运价的管制,铁路企业则应在国家限制的范围内,根据市场的变化来调整价格,根据服务质量等因素来确定价格,可采取差别定价法,如地区差价、类别差价、服务差价等,使铁路运价遵循市场经济规律,充分反映市场供求关系的变化。
3、建立具有中国特色的铁路融资机制
一是厘清铁路经营性质,建立分类投融资机制。一个行业的性质表明了其身份,决定着它参与市场活动的行为。如果铁路行业没有一个明确的身份,必然会导致其在市场经济中行为的扭曲。所以,国家一定要给铁路运输一个明确定位,即铁路运输业是属于公共产品还是准公共产品,如果是公共产品,那么铁路建设资金就得由国家大包大揽;如果是准公共产品,那么就要区别哪些铁路是公益型的铁路,哪此是收益型的铁路,如果是收益型的铁路则应采取市场化融资手段,让企业和社会成为铁路运输业的投资主体,国家财政不应承担这种铁路建设的责任。只有明确铁路运输性质,才能改变过去“模糊”状态下国家投资错位所造成的资金紧张的局面。二是充分利用资本市场融资。实践证明,资本市场对铁路的发展起到了不可或缺的作用。美、日、英、德等国,无论是早期铁路还是现代铁路建设和经营中都充分利用了资本市场,发行股票和铁路债券,极大地推动了各国铁路运输业的发展。而目前我国铁路业发展资金主要依靠银行贷款,资本市场利用严重不足。建议铁道部对我国现有的优质铁路资产进行整合,到国内甚至国外资本市场分期分批上市,通过“以存量换增量”的方式,盘活既有铁路资产,提高铁路资产的流动性。除上市发行股票外,上市公司以及其他铁路企业还可以通过铁路资产作抵押发行种类不同的债券,采取多种低成本的方式融通资金。
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(责任编辑:胡婉君)
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