民营资本投资公路建设方式的探究

来源:用户上传      作者: 黄长江　田裕英

　　我国公路建设资金主要采用以国内银行贷款和地方自筹资金为主，利用国际金融组织和外国政府贷款为辅的资金结构方式。另外就是采用中外合作经营的方式。这种主要通过扩大信贷规模的方式具有一定的单一性和局限性。随着经济建设的发展，公路交通滞后的矛盾突出。据统计，至2000年12月31日止，全国公路通车里程是168万公里，仅为美国的1/4左右，印度的1/2左右；公路密度仅为日本、意大利、德国等国的1/18，美国的1/4左右。可见，我国的公路总量仍显不足。
　　国家统计局统计表明，我国民众目前拥有的金融资产已经超过了国有资产。截止2001年底，我国民间金融资产存量已经高达12万亿元，而同期国有资产存量为11万亿元。面临繁重的公路建设任务，目前每年以政府担保为主的数千亿公路建设资金将会因国家推行积极的财政政策而逐步淡出。因此，积极争取吸引民营资本投资建设公路项目，将是未来我国公路基础设施建设的主要融资途径之一。
　　一、民营资本投资公路建设的方式
　　（一）公路经营权有偿转让
　　交通部在1994年7月发布了《关于转让公路经营权问题的通知》，1996年10月又颁布了《公路经营权有偿转让管理办法》，1997年7月人大通过的《中华人民共和国公路法》对公路经营权有偿转让也做出规定。据不完全统计，从1994年到1998年8月底，我国已实施公路经营权转让情况如下表所示：
　　
　　*表中数据来源于交通部财会司
　　在公路经营权有偿转让的85个项目中，外商独资7个，中外合资4个，中外合营74个，转让合同（协议）金额达260亿元。以上数据表明，这种投资方式主要是针对外资，这与我国限制民营资本准入领域有关。我国加入WTO后，进一步放开民营资本的投资领域，鼓励民营资本投资基础设施。从上述我国的法律规范知，民营资本完全可以通过“公路经营权有偿转让”方式投资公路建设。近几年，民营资本投资公路建设的案例增多。如内蒙古国道３０４线的路权被中国路桥西安实业发展公司买断。
　　这种方式需要解决两个关键问题：
　　（1）公路经营权的转让期限。
　　许多国家都曾实施过公路的特许经营，经营期限9年到40年不等。我国规定公路的特许经营期最长不超过30年。
　　公路的等级不同、流量不同，期限就有差异，计算方法如下：
　　①投资回收期加盈利期法
　　以公路可行性论证中计算的回收期加上一个盈利期作为特许经营期。如某高速公路回收期为20年，盈利期为5年，特许经营期可定为25年，但不能超过30年。
　　②合宜投资收益率法
　　以一个合宜的、双方都接受的收益率作为折现率，其一般高于同期资本市场利率。
　　假定，选择的收益率为r，第t年的收费收入为Bt，经营成本为Ct，初始投资为I，则特许经营期T可用下式求得：
　　
　　上式得出的经营期只是参考依据，实际中每一个公路经营权有偿转让项目，几乎都要经过反复协商才能达成协议。
　　（2）公路经营权的转让价格
　　《公路法》第61条规定：“…前款规定的公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估的价值为依据确定。”评估价值的确定主要有两种方法：
　　①收益现值法
　　它是根据公路的预期收费收入和收益率来确定。
　　
　　V―公路经营权资产的价值；Bi―各年净收入额；ri―各年折现率；n―年份。
　　②重置成本法
　　公路经营权是一种无形资产，公路却是一种有形资产，因此对公路经营权评估时也要考虑其所依托的实体公路。公路经营权的评估价值=重置成本―累计折旧。
　　重置成本要考虑两个内容：一是公路的原始成本；二是物价指数变动。
　　累计折旧的确定：累计折旧=重置成本×（1―成新率），
　　或累计折旧=（重置成本―净残值）×
　　注意，有各种因素使我国高速公路的建设成本偏低，故转让价格一般应高于实际成本。
　　（二）BOT方式
　　BOT是指政府部门就某个基础设施项目与企业签订特许权协议，授予签约的企业来承担基础设施项目的投资、融资、建设、经营和维护。在协议规定的特许期限内，这个企业向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投资并获取回报；政府部门则拥有对这一基础设施的监督权、调控权；特许期满后签约方将基础设施无偿移交给政府部门。
　　民营资本采用BOT方式投资公路建设需要解决的主要问题是特许权界定。政府作为公众利益的代表，必须保证如下权益并依法行使。
　　（1）对设计方案的审查权；（2）对项目施工的监督、检查权（如防止不按协议标准施工）。（3）工程验收及最终确认权。（4）对投资者经营期间的财务文件实施审计权。（5）在运营期限、安全标准、劳务政策等方面对投资者提出具体要求权（防止服务质量低下或对环境造成污染）。（6）车辆通行费价格标准有依法否决的权力（如防止超标准收费）。
　　（三）政府与民营企业合作方式（PPP）
　　PPP方式是国际上新近兴起的政府与私人合作建设城市基础设施的形式，简称PPP（Private Public Partnership），典型结构是：政府通过政府采购形式与中标单位组成特殊目的公司，其一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府、营利性企业和非营利性企业共同参与某个项目的融资及建设，共同承担责任与风险，使各方均可达到比单独行动更有利的结果，使PPP成为一种独特的项目融资与建设形式。
　　从国外经验考察，PPP方式对吸引民营资本进入公共项目投资领域有明显的作用，双方进行全过程的合作，共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式可使我国民营企业参与到公路的设计等前期工作中来，降低了民企的投资风险，同时将民企在投资建设中的更有效率的管理方法与技术引入公路建设和运营，降低公路建设投资的风险，有效吸引民企进入公路建设。
　　民营资本采用PPP方式投资公路建设要解决的主要问题是：如何给予民营资本投资者一定的政策扶持，鼓励民营资本与政府合作。在我国，要通过PPP方式来建设和经营公路项目，政策扶持是必不可少的条件。其中，税收优惠、财政补贴、部分政府投资的配合都是可以采用的措施。
　　二、三种方式的比较
　　（一）公路经营权有偿转让与BOT方式的比较
　　公路经营权有偿转让从目前看，主要是针对建成公路而不包括已开工建设、尚未完工的公路项目。所以公路经营权有偿转让与BOT方式的不同之处在第一阶段（建设阶段），其他几个阶段基本相同。BOT方式代表着一个完整的项目融资的概念，公路经营权有偿转让是BOT模式一种创新。公路经营权有偿转让通常避开了“B”中所包含的大量风险和矛盾，决定了BOT方式是前期工作复杂，建设期风险大；公路经营权有偿转让则不承担建设期风险。公路经营权有偿转让较BOT方式简单一些，可操作性更强。
　　公路经营权有偿转让在利用外资建设我国公路中使用的较为普遍，双方容易达成协议，而BOT方式在我国长期未得到推广。但我们应注意到公路经营权有偿转让是种短期行为，有损整体利益，投资者总是对车流量大的国道、省道感兴趣，故仍不能解决经济欠发达地区的公路建设困难。另外，通常只涉及收费权，很难涉及公路两旁的设施及土地，不能使其得到综合利用。从长远看，它很难彻底解决困扰我国公路建设和经营机制转换的问题，应作为补充形式。相反，BOT方式在国外公路建设中有许多成功的案例可以借鉴。20世纪80年代后，美国私人投资路、桥、电厂等十分普遍，以BOT方式运作的项目几乎覆盖了全部基础设施领域并取得明显的社会效益。笔者认为，BOT方式对民营资本的投资者要求高，不仅要资金充足而且专业知识与技术力量也要雄厚。
　　（二）PPP方式与公路经营权有偿转让、BOT方式的比较
　　PPP方式与上述两种方式最大不同在于政府既参与公路建设又参与公路经营，相对来说，整体上改变不大，但在引进民营资本建设公路中也有着积极意义。
　　（1）PPP方式可以克服公路经营权有偿转让只在经营期利用民营资本，可使民企在项目前期就参与进来。同时，又避免了BOT方式实施难度大的缺陷。
　　（2）PPP方式可使政府和私企共同参与基础设施的建设和营运，双方可形成互利的长期目标，更好地为公众服务，这正是另外两种方式所缺乏的。
　　PPP方式介于上述两种方式之间，政府与民营投资者既容易达成合作意向，又使民营资本投资者在短时间内参与公路的建设和经营。但致命的弱点是政府在经济活动的界限与目标难以界定，导致政府直接介入的一些低效率的现象，不利民营资本投资者的主动性和积极性的发挥。
　　三、结 论
　　通过三种方式的比较，在实际中应注意：
　　（1）在采用公路经营权有偿转让方式时，要防止项目过多过滥，避免短期内公路建设过度民营化，导致国有资产严重损失。政府要控制好数量，以基本满足公路建设资金需求为准。
　　（2）在我国，引入民营资本投资公路建设应尽可能鼓励BOT的方式，当然这不是一蹴而就的事情，做好民营BOT方式要重点解决：①政府应加快在监督权、调控权、特许期上的立法，规范BOT方式的操作规程。②政府应对民企以BOT方式投资公路给予政策扶持。通过民营BOT方式投资公路建设的试点，推广民营BOT方式，加快我国城乡公路建设。
　　（3）PPP方式尽管存在一个大的弊端，但其合作形式灵活多样，政府可用非货币性资金投资，是解决车流量少的收费公路和不收费公路建设的一种较好的方式。例如，政府以批租土地的形式与民营资本合作。
　　具体情况具体分析，民营资本投资公路建设的方式除了上述三种以及他们的变体外，还有许多新的方式。我们要结合实际情况，大胆创新。既要大量引入民间资本，又要保证公路建设可持续发展。既要保证合作的成功，又要提高公路建设的效率。
　　（作者单位：武汉理工大学管理学院）

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