引入市场经济机制　推进环境有偿使用制度改革

来源:用户上传      作者: 蔡素兰

　　 【摘要】文章论述了我国现行环境经济政策存在的重大体制缺陷，阐述了在我国市场经济条件下，引进市场机制推进环境有偿使用制度改革的设想。
　　 【关键词】市场机制 环境有偿使用
　　
　　 “十五”期间，我国的经济和社会发展取得了巨大的成就，经济发展的各项指标大多超额完成，但降低能耗和减少污染的环境目标没有完成，环境问题日益突出，企业违法排污现象屡禁不止，影响群众健康的污染事件时有发生。除受工业化和城市化进程加快发展的影响外，也与我国现行的环保经济政策的局限性有很大关系。要完成“十五”提出的环保目标，在当今市场经济条件下，就必须改变目前环境的无偿使用或廉价使用制度，引进市场机制，推进环境有偿使用制度改革，构建环境经济新机制。
　　
　　 一、我国现行的一些环保经济政策存在的问题
　　
　　随着时代的变迁和国内外社会、经济、政治和环保形势的发展变化，我国现行的一些环保经济政策已难以适应时代和环保工作的要求，主要存在以下几方面问题。
　　1、排污权无偿取得的方式已不适应市场经济条件下环境保护的需要
　　在我国现行的管理模式下，企业获取向外部公共环境排污权，主要是通过向各地环保行政管理部门申请排污许可证的方式实现的。由于是以行政授予的方式向企业发放排污许可证，企业就以零成本或低成本拿到了排污权，环境资源就被无偿占有。现行的排污许可证制度在实践中几乎转变成注册制度，这样企业超标排污成为必然，污染物总量实际上无法得到有效控制。
　　2、排污费征收范围的局限性，使得资金远远满足不了环境保护和污染治理的需要
　　现行排污费的征收范围受主体的约束，没有包括所有的环境行为，如：车辆排放的废气、居民生活排放的污水，还有对生态环境造成破坏的行为（如森林的乱砍滥伐、一些水土破坏行为等）。应该征收排污费的行为没有征收，造成治污经费严重不足。
　　3、较低的排污费征收标准，使“排污”问题合理化
　　我国现行的排污费征收标准大大低于治理设备运行费用，远离价值规律，其激励作用有限。据环保部门综合测算，目前的排污费征收标准仅相当于治污成本的20%左右，这在客观上使一些企业宁愿缴纳排污费也不愿治理污染。另外，现行的排污收费是一种事后行为，即“企业污染在先，排污费征收在后，这种方式在很大程度上使政府处于被动地位，如在排污收费条件下，企业治理污染程度直接关系到环保部门的收入，每年征收排污费的多少是各级环保部门的各项重要经济指标，这就不能排除某些环保部门一面纵容污染者污染环境、一面收取排污费的可能性，无法对所有污染企业实施有效的监督。
　　同时这种收费方式还将环保责任过多地转嫁给政府。政府为了征收排污费，需要维持一支庞大的征收队伍，设立监督机构；现行的排污收费政策在实际执行中已演变成“付费即可排污”的后果，企业缴纳排污费后实际上大多数企业就不再承担治理污染责任，就可以名正言顺地向公共环境排污转嫁成本，这一责任最终落实到政府头上，这使得政府不得不额外增加支出来治理企业排污所造成的污染。如近年福建省政府在治理闽江流域、九龙江流域水污染投入了上亿元资金，形成了一个“企业污染，政府治理”的恶性循环。
　　4、环境违法处罚标准过低
　　就超标排污处罚而言，我国仅在《水污染防治法》第48条及其《实施细则》第41条和《大气污染防治法》中有规定，不管企业超排、偷排污染物的量有多少，原则上企业受到的经济罚款不能超过10万元，而根据《行政处罚法》第24条“对当事人的同一违法行为，不能给予两次以上罚款”的规定。按照这种环保政策，只要缴纳排污费，就可获得事实上的排污权。据环保部门测算，污染企业每吨废水的治理成本一般在1.2～1.8元，尤其是日排污水千吨以上的电镀、印染业或排放高浓度有机污染物的废水的企业，每日偷排的净收益往往能达到数千元以上，从而在污染行业中造成了“谁治污谁亏本，不治污就发财”的局面。经济利益的驱使使得一些企业在生产经营中与其花钱买设备治污，不如装暗管偷排或闲置治污设备，就算被环保部门查处，原则上最高也就接受几万元的处罚，违法成本太低使得一些企业宁可认罚也不治理污染的环境违法事件在各地时有发生，屡禁不止。
　　由此可见，我国现行的这种无偿或廉价的环境使用机制，实际上导致了企业造成的环境污染成本被“社会化”或“外部化”，即外部不经济性，企业缺乏珍惜环境的内在压力和动力。尽管政府对环境保护的投入逐年增加，但企业造成的污染和生态环境的恶化没有得到根本的遏制。因此，要从根本解决环境问题，就必须重视利用市场经济理论，引入市场机制，进行环境有偿使用制度改革，改变过去无偿或廉价使用环境资源、将环境成本转嫁给社会的做法。实践证明，环境政策中的经济手段，尤其是环境有偿使用制度的实行，能在很大程度上制约企业的排污行为，有效减少污染负荷，改善环境质量。
　　
　　二、引入市场机制，推进环境有偿使用制度改革
　　
　　在目前我国排污收费改税条件尚未成熟的条件下，需要将建立排污权有偿取得和排污权交易制度作为工作重点之一，通过引入市场机制，将资源和环境作为一种特殊的所有权，充分发挥其价值规律，督促企业将环境成本加入企业生产成本，纳入产品或服务价格，尽可能环境外部成本“内部化” 社会成本“企业化”。
　　1、进一步通过立法明确污染物总量控制原则，使之成为我国目前所有污染物排放管理的基本原则
　　污染物总量控制不仅是遏制环境质量进一步下降的有力手段，也是推进排污权有偿取得和排污权交易的重要前提，是市场机制在环境保护中发挥作用的制度保障。为此，总量控制的污染物排放原则应当写进即将修改的环保法中，要在现行法律中对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布、适用程序等做出明确的规定。当前我们要以国务院《关于落实科学发展观、和加强环境保护的决定》为政策依据，认真总结淮河等重点流域和电力行业“总量控制”实施情况的经验，要根据环境容量和区域环境功能，有效核定污染物最大排放量，科学确定污染物排放总量，并下达给各级政府，也就说，要尽快出台污染物总量控制的实施办法及配套政策。
　　2、改变排污许可证无偿分配或行政授予方式，用市场机制办法完善排污许可证制度，逐步有偿且限额发放排污许可证
　　要在“总量控制”的前提下由政府机构评估出一定区域内满足环境容量的污染物最大排放量，并将允许排放量分成若干规定的排放份额，由政府通过招标、拍卖、或政府定价等其他市场化方式，将若干排污权有偿出让给排污者，使排污许可证从一开始就内含价值。获取排污许可证的单位应付出相应的代价，从而改变目前企业随意排污不顾成本的做法。
　　 3、认真总结国家环保局选择在七省市开展“二氧化硫排放总量控制及排污交易试点经验”，加速推行排污权交易
　　 排污权交易是世界上许多国家通过市场手段配置、保护环境资源的重要经济政策之一，在满足环境要求的前提下，设立合法的污染物排放权即排污权，并允许这种权利像商品那样被买卖、有偿转让。企业通过治理大幅度地减少排污所节约下来的污染物排放指标将成为一种交易地“有价资源”即可在企业与企业之间进行商品交易，也可“储存”起来以备自身扩大发展需要或出售。产生排污权的出售者，而那些无力或忽视使用减少排污手段导致手中缺乏排污指标地将不得不按市场价格向市场或其他企业购买排污指标成为排污权交易的需求者，从而使污染企业自觉采用循环经济方式或科技创新和技术来减少污染物质地排放总量。与此同时，政府通过每年回购市场上多余的指标，使得排污总量逐步递减。因此政府应在借鉴国外排污权交易制度成功经验地基础上，结合我国当前环境污染特点、污染能力、社会经济实力、经济发展状况等制定出符合我国国情的排污权交易制度。
　　为推动排污权交易制度尽早在我国推行，促进排污权交易市场的健康发展，应着重做好以下工作。
　　（1）政府要科学设计排污权交易制度，要加快制定有关配套方法和政策等适应排污权交易的法律体系和调控体系。要有一套公正的分配方法，确保每个污染企业都取得合理的总量配额。
　　（2）政府应通过立法手段，建立完善的排污权交易市场，有效制止滥用和非法转让排污权，杜绝蓄意囤积居奇等扰乱市场的买卖行为，确保排污权在二级市场能够正常交易。
　　（3）严格的环境执法，应该使每个排污企业严格按照核定的总量排放污染，对超标排污企业要进行严厉处罚，限制其排污总量。
　　（4）强化政府对排污权交易市场的监控能力，不仅要制定一套科学的环境监测标准和处罚办法，还要建设先进的监测设施和有效的监测队伍等一套完善的监控系统来监控企业的排污行为。
　　（5）政府应建立相应的激励机制，对于积极减少排污、积极出售排污权的企业从资金、税收、信贷等方面给予扶持。
　　4、按照公共财政原则，加强环境监测、环境标准、环境执法能力建设，为推行环境有偿使用机制健康发展提供保障措施和制度环境
　　（1）健全环境法规和标准体系，要通过认真评估1987年颁布的《环境保护法》的实施状况及在环境管理实践中存在的问题和不足，尽快出台新修订的《环境保护法》。要建立完善的环境技术标准体系，科学确立环境基准，努力使环境标准和环境目标相衔接。
　　（2）加强环境监测体系建设。
　　（3）提高环境监管和执法能力。
　　 综上所述，引入市场机制，推进环境有偿使用制度改革，重视利用经济手段来解决日益凸显的环境问题，将是落实科学发展观和可持续发展原则，进行强有效环境管理的一项重要手段。环境有偿使用制度改革，涉及到政府与企业之间的利益调整，所有财政支出政策、税收政策的调整和改革是该项改革的重要内容，因此必须加大财政政策的改革力度，尽早出台有利于环境保护的财政政策，加快推进环境保护新机制的建立和完善。
　　
　　【参考文献】
　　[1] 卢宁：论排污权交易在中国实施的可能性[D].中国法学会环境资源法学研究会年会论文，2002.
　　[2] 许长友：我国现行排污费和排污许可证制度存在的问题及对策[J].山东环境，1998（增刊）.
　　[3] 陈捷音：让排污权交易成为市场交易[N].中国环境报，2006-7-28.

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