林权抵押贷款及其风险防范

来源:用户上传      作者: 黄庆安

　　[摘要]新一轮集体林权制度改革有效落实了“四权”，为林权证持有人提供了有效的抵押物，在这样的背景下，林权抵押贷款作为改善林业融资的一个金融创新产品在各地逐步推展开来并且形成了多种运作模式。但是由于林权所代表的森林资源资产具有不同于一般资产的特殊性，林权抵押贷款不仅具有一般抵押物的贷款风险，还具有其特有的风险。系统地防范和控制林权抵押贷款的金融风险，不仅需要金融机构提高贷款的风险防范意识和能力，而且更需要相关部门的协调配合以及相关政策的支持。
　　[关键词]林权；抵押贷款；风险；防范机制
　　[中图分类号]F832.43　[文献标识码]A　[文章编号]1008－2670(2008)05－0076－04
　　
　　一、林权抵押贷款产生的背景
　　
　　林权抵押贷款是随着我国以林权明晰化为主要内容的新一轮集体林权制度改革的启动和深入而出现的一种金融创新产品。
　　
　　1、我国集体林权制度改革的简要回顾和新一轮林改的主要内容
　　我国集体林权制度改革，自1981年以来，一直在不同层面和不同程度上进行，大致可以概括为三个阶段：一是开展了以稳定山权林权、划定自留山和落实林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作；二是开展了以开发者取得稳定使用权的“四荒拍卖”；三是2003年以来开展的以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为内容的新一轮集体林权制度改革。福建省是我国新一轮集体林产权制度改革的第一个试点省份。2008年6月8日中共中央国务院颁布了《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，新一轮集体林权制度改革在全国展开。
　　新一轮林改的主要内容概括地说，就是有效落实“四权”，配套改革跟进。主要内容有四方面：一是明晰所有权，放活经营权。通过林地经营权和所有权的分离，把林地的经营权落实到户、到人，明确林业产权，从而使山林有了实实在在的产权主体，并确立了林农的经营主体地位；二是开展林权登记，发放林权证。通过对林权证上所涉及的山林的面积、四至、树种等相关内容加以核对、确认和登记，并将证书发放给林农，从而从法律上明确林农对山林的产权，确保林农的处置权和收益权；三是建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制。通过规范林权的依法、有序流转，建立统一、公平、高效的林权交易市场，畅通林业经营者的森林资产变现渠道，推动生产要素的合理流动和优化配置；四是深化林业配套改革，落实林业经营者对林木的处置权和收益权。
　　
　　2、林权抵押贷款是伴随新一轮集体林权制度改革而产生的金融创新产品
　　正是新一轮集体林权制度改革有效落实了“四权”，从而使林权得以明晰，并以林权证的形式从法律上明确了林业的产权归属。林农所持林权证拥有了对应的山地和林木的所有权、经营权、处置权与收益权。林农“四权”的落实及林权改革后林权证的出现，为林权证持有人提供了有效的抵押物。这样，林权抵押贷款就应运而生。
　　所谓的林权抵押贷款是指贷款人按法定方式以借款人或第三人所拥有的计量确认为森林资源资产的林权作为抵押物而发放的贷款。概念中的贷款人是指政策性银行、农村信用社和商业银行等金融机构；林权是指以森林、林木和林地为客体的一项权利，凡是有关森林、林木和林地的占有、使用、收益或者处分的权利都可以归入林权这一范畴中，林权是一项财产权。林权在法律上是以林权证的形式表示的，林权抵押贷款实际运作中就表现为以林权证作为抵押物的贷款。
　　
　　二、林权抵押贷款的主要运作模式
　　
　　林权抵押贷款产生以来，全国各地在推广林权抵押贷款工作中形成了各种不同的运作模式，比较典型的有以下几种模式：
　　
　　1、林农个体直接林权抵押贷款。林农个体直接以林权证作为抵押物向金融机构申请借款，此方式主要适用农村信用社。主要作法为：拥有林权证的林农凭森林资源资产评估书与金融机构签订贷款合同，并将有关资料送林权登记管理中心，经审核无误后核发林木他项权证，金融机构收到他项权证等有关资料后，依照合同发放贷款。
　　
　　2、农户联保林权抵押贷款。农户以林权证为信用保证，在自愿基础上组成联保小组，农村信用社对联保小组成员提供免评估、免担保林业联保贷款，其基本原则是“自愿联合、多户联保、定期还款、风险共担”。这是农村信用社结合农村信用村、镇的创建工作，借鉴农户信用小额贷款和农户联保贷款的做法。
　　
　　3、专业担保公司担保林权抵押贷款。林农以林权证向专业担保公司提供反担保，由担保公司为林农提供担保贷款。主要做法是由林业生产经营大户或其他投资者共同出资，成立民间担保公司，为林农提供贷款担保，林农以林权证向专业担保公司提供反担保。
　　
　　4、林业合作经济组织、林业经营大户或林业企业林权抵押贷款。林业合作经济组织、林业经营大户或林业企业，以其拥有的林权证向农村信用社等金融机构申请的贷款。主要做法是林业合作经济组织、林业经营大户或林业企业以其拥有的森林资源资产(林权证的实体)，经中介机构评估，并得到金融机构认可，按一般商业抵押贷款申请而获得的贷款。
　　
　　5、林业信用共同体贷款模式，即采取林业协会、林农或林业中小企业按照“平等自愿、严格准入、互惠互利”的原则，组建“利益共享、风险共担”的信用共同体，缴存一定的担保基金，金融部门按照担保基金的4至8倍对林农或林业企业发放贷款，林业部门承担抵押登记、森林资源监管工作。
　　
　　6、信用基础上的林农小额贷款。拥有林权证的林农以其信用为前提条件，实行“一次核定，随用随贷、余额控制、周转使用”发放的免评估、免担保的用于发展林业小额信用的贷款。
　　
　　三、林权抵押贷款的主要风险形式及形成原因
　　
　　1、抵押权虚置风险及形成原因
　　抵押权是指债权人对于债务人或第三人不移转占有而供抵押之物，在债务人不履行债务时，可以就其变卖所得价金优先受偿的权利。如果抵押物失去抵押权，这种情形就是抵押权虚置。在林权抵押贷款中抵押权虚置就是指设定抵押的森林资源资产(林权所代表的实体)失去抵押权。主要有以下几种：(1)抵押不登记，抵押无效。在不动产上设定抵押，世界各国均要求设立抵押登记。根据我国的《担保法》规定，登记是抵押合同生效的必要条件，抵押合同不经登记不发生法律效力。在林权抵押贷款中，由于林权抵押贷款是新生事物，工作人员对法律知识掌握程度各异，或许为林农节省融资成本，往往出现不登记的情况，这样虽然抵押合同已签订成立，但抵押合同并未生效，对抵押人没有任何约束力，贷款到期后银行也无法主张抵押权；(2)重复抵押。借款人将同一森林资源资产在多家金融机构办理抵押贷款，形成重复抵押的现象。
　　
　　2、抵押物估值风险及形成原因

　　由于森林资源资产是一种特殊的资源性资产，其价值评估较难，易造成抵押物估值风险。
　　资产评估包括评估技术和评估管理两个方面。就评估技术而言，森林资源资产估值难主要体现在以下几个方面：一是森林资源资产构成复杂，既包括林木，还包括林地；二是不同林种价值差异大，不同林龄的同一林种价值差异也很大；三是人工林与原始林价值不同，人工林由于树种单一、容易发生病虫害等原因，其价值远远低于原始林；四是没有相应的交易市场或交易市场不规范，森林资源资产的公允价值难以确定；五是资源性资产的价值具有自然增值性和生长的长周期性。但是，一般的会计师事务所人员较易缺乏林业相关知识，而森林资源调查规划设计机构人员又往往缺乏资产评估和财务会计知识，从而容易导致评估不当的风险。
　　另一方面，森林资源资产评估管理不够规范，也导致抵押物估值风险。由于金融机构缺乏相应的专业人才，林权抵押贷款抵押物价值一般委托评估机构评估，易产生借款人与评估机构串通作弊或借款人、信贷人员和评估机构三方串通作弊，人为提高抵押物价值的风险。例如，福建省建瓯市某竹业有限公司的林权实际价值仅30万元左右，评估值却达232万元，为实际价值的8倍。
　　
　　3、抵押物价值保全风险及形成原因
　　由于森林资源资产的特殊性，给发放贷款的金融机构保全抵押物价值带来较大风险。主要有两个方面：一是由于森林资源经营管护过程中面临诸多自然灾害及人为灾害的影响，诸如雪灾、冻害、火灾、水灾、泥石流、风灾、病虫害、污染等灾害，一旦发生往往都是毁灭性的，所造成的经济损失非常巨大，造成金融机构对抵押物的失控。二是作为抵押物的森林资源资产面临人为偷盗灭失的风险较高。林区一般地处偏僻，交通不便，人口稀少，森林管理难度较大，加上部分人员法制观念淡漠，盗伐、滥伐林木的情况时有发生。以上两种情况，发放贷款的金融机构很难实施有效监管，造成抵押物价值保全的风险。
　　
　　4、抵押物处置变现风险及形成原因
　　林权抵押贷款合同到期后，如果借款人无力偿还贷款本息，金融机构又不愿意展期，则需处置抵押物，使债权得以受偿。金融机构处置抵押物有两种途径：一是将林权流转变现；二是将木材砍伐后出售变现。而这两种途径都将面临风险。首先，对于林权流转变现而言，关键在于林权的流通性，也即林权流转市场的完善与否。但是，当前大部分地区都还没有建立起功能完善的林权流转市场，这极大地制约了森林资源资产交易，提高了林权抵押贷款中债务人违约时抵押物的变现风险。第二，就木材砍伐后出售变现而言，面临木材采伐指标问题。森林作为一种特殊的资源，国家对其实行严格的保护政策，对木材实行限额采伐，未经林业部门批准，金融、司法部门对抵押物均无权进行变卖处置。随着林业发展战略的转变，木材砍伐指标非常紧张，目前在基层已经出现了因砍伐指标使用不当而引起纠纷的情况，砍伐指标向林权抵押贷款倾斜的政策目前还没有。这就有可能造成金融机构有林木却不能采伐的风险。
　　
　　四、林权抵押贷款风险防范机制的建立
　　
　　林权抵押贷款存在的潜在风险抑制了林权抵押贷款规模的扩大以及金融机构的参与热情。因而，为了促进林权抵押贷款的可持续开展，当务之急是建立一套有效的林权抵押贷款风险防范机制。
　　
　　1、组织协调相关部门，建立联合风险防范机制
　　林权抵押贷款涉及林业主管部门、人民银行、农办、发改委、财政部门、保监局、银监局等多个部门。只有相关部门步调一致，通力协作，建立联合风险防范机制，才能有效防范和化解金融风险。目前各个部门对开展林权抵押贷款的认识程度不一，积极性也相差很大。要调动各方面的积极性，全面开展林权抵押贷款的风险防范工作难度还是比较大的。可行的方式是成立跨部门领导小组，积极开展部门沟通，协调各方面共同起草有关林权抵押贷款的指导性意见，并负责领导、协调和监管林权抵押贷款工作，切实提高工作效率和实施效果。
　　
　　2、规范林权的管理和评估，降低林权抵押贷款风险
　　林权的规范化管理和可靠的评估体系的建立可以有效的降低林权抵押贷款风险。首先，林权登记中心要做好林权证的登记和管理工作，并履行“一个确认、两个承诺”制度，即确认林权证的真实性与合法性，承诺在抵押贷款期间所抵押的林木未经抵押权人(即接受林权抵押发放贷款的金融机构)同意不予发放采伐许可证、不予办理林木所有权转让变更手续，以保障抵押权人的合法权益；其次，创新木材采伐管理制度，有条件的放宽对私有林的采伐限制，使得经营者可以更灵活地按照市场的需求进行采伐，同时贷款逾期时，林业主管部门要积极配合金融机构做好抵押物的处置工作，对于符合采伐条件的可考虑优先安排采伐指标，促使抵押物的及时变现；三是建立健全林木收储中心制度，积极发挥收储中心作用，由有完整法律地位收储中心在对现有出险项目进行收储的基础上，拓宽林木收储中心业务，开展林木、林地的收储、抵押、担保业务，为农户和林业中小企业提供社会融资服务，提高林业贷款项目的市场化运作水平，降低贷款风险；最后，要加快建立起规范的林权评估机制，包括林木资产评估的中介机构、评估的专业队伍、评估的技术标准等一系列相关体系的建设，促进林权价值的确定、提高林权市场交易的计量可靠性。要建立完善各类林权评估机构和评估人员市场准人和退出机制，切实加强对林权评估机构及其人员的监督管理，防止在评估环节出现道德风险。对涉嫌林权抵押贷款诈骗或通过暗箱操作故意抬高林木评估价值骗取银行贷款的有关评估机构和人员，由相关部门予以行政或法律制裁。这是防范抵押物估值风险的有效保障措施。
　　
　　3、健全完善林权流转体系，确保林权抵押贷款的风险控制
　　林权流转是林权抵押贷款可操作的前提，也是化解林权抵押贷款风险的重要途径。否则，林权不流，资金不活，贷款不转。健全完善林权的流转体系，要从两个层面进行。一是组织管理层面的工作：首先，要加强组织领导，建立必要的工作协作小组，从人员组织、资金投入来确保工作的开展；其次，抓紧林权流转规范性政策文件的制订，努力使林权流转有章可循，操作规范；第三，政府要加大林权林木交易市场建设的投入；第四，通过建立县、乡、村为一体的互动互联网络，加强对林权流转服务与监管平台管理，使林权流转始终在“合法、自愿、公开、诚信”中良性运作，确保林权抵押贷款的风险控制。二是具体的林权流转市场方式：可以依托现有林业服务中心，逐步建成类似于股票二级交易市场的林木交易市场，实行公开、公平、公正的市场化交易。将需要流转处置的林权标的在林木交易市场挂牌上市，林木交易市场无偿服务或收取少量服务费。在规定时间内无法成交的林权标的，经债权债务人协商由政策性林权收储中心按一定价值收储处置，有效维

护债权债务人利益。
　　
　　4、建立林业风险补偿机制，分担林权抵押贷款风险
　　一是建立健全森林保险体系。相关部门应积极鼓励保险公司开办林木资产保险品种，如森林火灾险等，在金融机构与保险公司之间建立良好的互助合作关系，共同拓展业务市场，分散林权抵押贷款的自然风险和市场风险。二是建立林权抵押贷款风险补偿制度，有两种做法可供选择：一种是可参照当前中小企业贷款风险补偿基金的做法，资金通过财政转移支付方式由受益于林业生态保护的企业和地方政府负担。标准按年度贷款投放额的千分之五给予补偿，用于贷款出现的损失，基金由林业与金融部门共同管理，实行专款专用。另一种是由政府从育林基金、维检费等提取一定比例的资金，用于补偿林权抵押贷款损失，对于重点林区的金融机构发放的符合政府要求林权贷款达到一定额度的，对沉淀的贷款按一定比例给予补偿。
　　
　　5、金融机构要规范信贷行为，加强风险管理
　　金融部门在创新林权抵押贷款的同时，要规范信贷行为，提高贷款的风险防范意识和能力。金融部门要对林权抵押贷款的管理进行总结和研究，健全和完善林权抵押贷款的管理办法和操作规程，建立健全各项规章制度，严格抵押贷款发放程序；加快信贷人员林业知识培训，以适应新业务需要，把握好林权的可抵性调查，切忌盲从；建立贷款风险管理机制，加大对林权抵押贷款的跟踪检查，对可能出现的风险要及时采取措施；加强与林业等部门的紧密协作，充分发挥他们在林业资产处置和防范不良信贷风险等方面的调控能力和处置力度，以确保林权抵押贷款安全。
　　
　　五、结论与讨论
　　
　　新一轮集体林权制度改革有效落实了“四权”，从而使林权得以明晰，并以林权证的形式从法律上明确了林业的产权归属，为林权证持有人提供了有效的抵押物，在这样的背景下，林权抵押贷款作为改善林业融资的一个重要金融创新产品在各地逐步推展开来并且形成了多种运作模式。但是由于林权所代表的森林资源资产具有不同于一般资产的特殊性，其流转市场尚不完善，管理难度较大，林业灾害频繁发生，极具不确定性，因而，林权抵押贷款不仅具有一般抵押物的贷款风险，还具有其特有的风险。系统地防范和控制林权抵押贷款的金融风险，不仅金融机构要规范信贷行为，提高贷款的风险防范意识和能力，而且更需要相关部门的协调配合以及相关政策的支持。只有这样才会有更多的金融机构参与，林权抵押贷款才能可持续开展，真正成为改善林业融资的有效途径。
　　
　　(责任编辑：刘小平)

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