基于农村公共产品供给视角下的我国服务型政府建设
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作者: 刘冬梅 孙 钰
[摘要]农村公共产品的有效供给是农村经济社会发展的重要基础和保障,然而当前我国政府在提供农村公共产品过程中存在着诸多问题。本文正是基于此视角,提出了建设服务型政府的具体措施。
[关键词]农村公共产品 供给 服务型政府建设
近些年来,“三农”问题已经成为国家和社会关注的焦点。农村公共产品的有效供给是农村经济社会发展的重要基础和保障,它可以促进农业发展,实现农民增收。然而长期以来,我国的农村公共产品供给存在着诸多的问题,已成为制约农村经济社会稳定发展的重要因素。因此,建设服务型政府,发展农业经济,保障农村公共产品的有效供给,成为了解决“三农”问题的关键。
一、农村公共产品及其供给
公共产品是一个与私人产品相对应的概念,是指在消费上具有非竞争性和在受益上具有非排他性的产品。农村公共产品是指在农村地区,与农村经济社会发展和农民的生产生活所共同需要的具有一定非排他性和非竞争性的产品或服务。相对于农民私人产品而言,农村公共产品用于满足农村公共需要,在消费上具有非竞争性与在受益上具有非排他性的社会产品。
农村公共产品的供给是指农村公共产品的提供或供应,主要是指一系列集体选择行为的总称,它主要对需要提供什么样的产品和服务,产品和服务的数量和标准,需要筹措的收入和如何筹措,如何安排产品和服务的生产等事项作出决策。农村公共产品供给主体就是公共产品的供给者或供应单位,是那些组织起来作出集体决定的利益共同体。
二、政府在提供农村公共产品中存在的不足
1.政府作为供给主体存在着“缺位”“越位”现象
政府是农村公共产品和服务的最主要生产者和供给者,而市场失灵又是政府干预的必要条件。因为现实表明,政府在有效克服公共产品消费中“搭便车”问题的同时,却不可避免地产生了低效率等问题。公共选择理论认为,市场分为政治市场和经济市场,政治领域中的认同同经济中的人一样,都是“理性的经济人”,均是以追求个人利益最大化为目标。这就使乡镇制度外公共产品的供给决策规则表现为自上而下的强制性特征。正是这种供给决策机制,导致制度外供给不能反映农村居民的真正需要。由于传统的行政管理体制的影响,下级服从上级导致最后把农村公共产品的责任推给了乡镇政府,这对本来自身财政就非常薄弱的乡镇政府来说,不得不通过各种手段来实现上级政府的命令,因而各种的摊派屡禁不止,加重了农民负担。本来就应该由政府来承担的责任最后又落到了农民身上,依靠农民自己来提供自己所需的各种公共产品,政府的供给主体严重“缺位”。另一方面,由于行政体制改革的滞后,政府对农村公共产品的供给不是根据农村和农民的真实需求来决定,而是根据地方政府领导人的政绩来决定。由此造成了现行的农村公共产品的供给机制不能科学反映农民对公共产品的真正需求状况,导致农村公共产品的利用低效率。
2.农村公共产品中央政府供给不足、地方政府供给能力低下
从我国农村公共产品供给的历史状况分析,计划经济下形成的“二元”供给体制,使农村和城市采取了完全不同的供给制度,城镇公共产品采取的是政府财政支出为主的制度内供给方式,而农村实行的则是以农民“自筹资金”为主的制度外基本供给方式,制度内供给仅仅起到辅助作用。近年来,由于分税制的实行和税费改革的深入,地方政府的财政能力空前减弱。在税费改革以前,基层政府可以通过各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种其他收入来筹集农村公共产品资金。税费改革后,这些费用被逐渐取消,主要靠上级政府的转移支付填补基层财政缺口。近年来,虽然国家对农业的支出力度开始加大,但农业投入的“非农化”现象却十分严重,突出表现在水利投资方面。财政对农村支出的过低必然导致农村公共产品的匮乏。另外,对于地方政府来说,由于税费改革后各种收费项目的减少,致使各级地方政府财政普遍紧张,尤以作为基层的乡镇政府为甚。在这种情况下,地方政府就失去了为农村提供公共产品的机制基础,因而也就难以提供有效、合理的农村公共产品。
3.农村公共产品的供给中央与地方政府权责划分不尽合理
根据财政分权理论,中央政府主要负责全国性公共产品的提供,像国防系统、大江大河的治理等这类产品由中央政府提供一般效率都比较高;而地方政府则主要负责地方性公共产品的提供,像乡村发展规划、农田水利设施、农村道路、电网、通讯等基础设施,农村社会保障,农村法律和社区服务等。这些公共产品由地方政府提供,有其一定的合理性和可行性:一是符合地方政府的职责范围;二是符合地方政府的供给能力;三是符合农民的实际需求。但在我国现行的法律中,地方各级政府的职责范围规定得过广、过宽,比如1982年《宪法》第一百零七条明确规定:“地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”几乎涵盖了农村社会生活的各个方面,超出了其供给能力,即使本来应该由上级政府提供的公共产品比如基础教育、计划生育和民兵训练等却转移由乡镇政府和农民来承担。从理论上讲,“一级政府一级财权”,但实际上乡镇政府主要受制于县市级政府,在没有相应财权的情况下,承担了大量的本来应该由上级政府承担的公共事务,特别是分税制改革后,各级政府出于自身利益的考虑,尽可能上收财权,下放事权,导致乡镇政府财权和事权不相符,财政收入来源极其有限,而支出范围却越来越广,其结果必然造成农村公共产品供给严重不足。
三、构建服务型政府,完善农村公共产品供给
服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架中,把政府定位于服务者的角色,并通过法定程序,按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨,以公正民主科学执法为标志,并承担着相应责任的政府,是党和领导干部“执政为民”理念在政府管理领域的具体体现。建设服务型政府,是立党为公、执政为民基本理念的实践要求。
1.确立以顾客为导向的政府服务理念。
20世纪80-90年代以来的各国政府再造,均有一个显著特征,即希望将政府形塑为一个企业型政府。其基本特征之一就是强调顾客导向:政府公共服务的提供应有强烈的当事人取向,施政目标应为公民的需求考虑,视顾客为关怀对象,强调对顾客负责,并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准。具体到服务型政府建设与农村公共产品供给的问题上,我们要改变传统的自上而下的供给决策模式,将政府与农民的关系定位为企业生产者与消费者的关系,在农村公共产品供给过程中引入市场法则,树立顾客为导向的理念,在设计、提供产品和服务时要以农民需不需要、满不满意为标准。各级政府要真正做到以民为本,将公共产品供给的重点放在直接改善农民的生产和生活条件上来,尽可能多地为农民提供最基本最有效的公共产品与服务,杜绝各种形象工程、政绩工程。
2.培育多元化供给主体,建立面向市场的政府
建立面向市场的政府是指在政府与市场的关系上,凡是市场能发挥优势或能做的事,都应当由市场来做。充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场,将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系,促进政府职能转变。政府不应是唯一的公共管理主体和公共产品供给主体,地方政府应将不该供给、供给不了的农村公共产品转让给企业和其他组织去提供。地方政府可按照市场化改革的要求,引入市场机制,开放公共服务和公共产品领域,降低行业准入门槛。充分竞争的供给市场不仅能够提高所提供的农村公共产品的质量、降低地方政府成本、满足农民群众对农村公共产品的特殊需求,而且还可使地方政府便于集中财力解决好关系国计民生的大问题,增加农民对基层地方政府的满意度和信任感。
3.明确各级政府职能,建立职责有限的民主政府
政府再造的基本理念是“民间能做.政府不做;地方能做,中央不做”。下一步行政改革应力争取得以下突破:一方面要合理界定各级政府的职责。不同层级政府的职能定位应侧重不同,中央和省级政府可以作为以宏观管理为主的“决策―服务型政府”,省以下地方政府应为以公共服务为主的“服务型政府”,而且赋予权力的同时必须明确责任。另一方面要加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。由于一些地方政府在农村公共产品供给上居于垄断地位,缺乏有效的监督,很容易导致供给成本的增加、质量的降低。农民作为直接消费者,产品质量的好坏直接关系到他们的生活质量,他们对供给产品的质量、公共服务的有效性最有发言权。而目前的情况是农民只是被动地接受服务,缺乏提出意见和建议的渠道。因此,要鼓励农民参与到农村公共产品决策的制定与执行过程中来,形成政府与农民共同决策的模式,以保证农村公共产品的有效供给。在良好的政治环境下,公众对政府政治的参与也将空前提高,基于政府的责任本位,公众―政府的良性互动必然大大增进政治的民主化色彩,导致社会政治朝着民主化方向发展。
参考文献:
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