税控装置的国际经验及在我国推广应用的借鉴

来源:用户上传      作者: 邱伟年　王　政

　　 [摘要] 税控装置在国外的推广应用取得了很好的效果。近年来，随着我国金税工程的逐步推行，税控装置在国内也进行了不同程度的试点和推行，收效明显，但也存在着一些问题。本文对国内外税控装置的推广应用情况作了介绍和分析，并对在我国如何进一步推广使用税控装置提出了一些建议。
　　[关键词] 税控装置；金税工程
　　[中图分类号] Ｆ８１０．４２３[文献标识码] Ａ[文章编号] １００６－５０２４(２００６)０８－０１７３－０４
　　[作者简介] 邱伟年，广东外语外贸大学国际工商管理学院工商管理系讲师，经济师，中山大学管理学院博士研究生，研究方向
　　为企业制度与战略；（广东 广州 ５１０２７５）
　　 王政，广东外语外贸大学国际工商管理学院会计系讲师，注册税务师，研究方向为税收。（广东 广州 ５１０４２０）
　　
　　一、国外推广税控装置情况分析
　　
　　伴随现代电子信息技术的飞速发展，近年来以电子技术应用为依托的各种经济活动以其强劲的势头，冲击着传统经济的方方面面。面对这场由此引发的经济活动领域的变革，税务部门的征管工作亦受到了严峻的挑战，如何使税收征管工作紧跟时代的步伐，有效地减少税收流失，实现公平税负，降低征收成本，提高征管效率，并以此为契机进一步推进税收征管改革，已成为税务部门的当务之急。从许多国家加强税收征管的经验来看，推广使用税控装置，可以大大降低征收成本，加大税收征收管理力度，保护消费者权益，打击偷逃税行为。税控管理是税收征收管理的一个重要组成部分，它是指税务机关利用税控装置对纳税人的生产经营情况进行监督和管理，以保障国家税收收入，防止税款流失，提高税收征管工作效率，降低征收成本的各项活动的总称。这里所说的税控装置是指为遏止在交易过程中实施作弊行为而达到有效控制税源的目的，具有正确反映纳税人收入情况，保证计税依据和有关数据的正确生成、安全传递及可靠存储，并能实现税收控制、管理的器具和支持该器具的管理系统。
　　从国外税控装置的运行情况来看，税控装置能起到很好的税控作用。它可以加强税源监控，提高税收征管能力，规范税收征管行为，堵塞税收漏洞。随着电子化进程的加快，目前，税控装置的推广作为一项征管改革，许多国家如意大利、美国、土耳其等都已开展了此项工作并且取得了显著效果。意大利在１９８３年经众议院、参议院通过，并由总统颁布了第１８号法律，推行计税收款机。根据意大利税务部门的统计，从１９８３年到１９８５年，由于推行税控收款机，各类商店税收增长１１２．１６％，食品类增长２２８．２７％，鞋类增长１４８．３３％，家用电器类增长２２０．６２％，珍珠宝石类增长３３８．１６％，化妆品类增长３３８．１６％，酒吧增长８１．１５％。意大利经过１０多年的实践，推行税控收款机效果显著。为保证税控收款机的推行，主要保障措施有四个方面：一是法律保障。１９８３年７月意大利财政部颁布法令规定，所有商店必须配备税控收款机。意大利法律还规定，税控收款机由税务部门铅封并加密，任何人不得私自打开或破坏，并规定了不履行义务者的惩罚措施。后又补充法令，规定消费者有义务取得计税收款机打印的计税收款条，并在离开商店２００米以内保留该收款条，否则，消费者将被处以５万里拉的罚款并可以加处交易额１～６倍的罚款。二是组织保障。在意大利财政部有一个１０人小组，专门负责税控收款机的认证工作。三是分步推行。意大利把推行税控收款机工作分为四个阶段。第一阶段，要求年销售２亿里拉的商店必须使用税控收款机；第二阶段，年销售额达到１亿里拉的商店必须使用税控收款机；第三阶段，年销售额达到６０００万里拉的商店必须使用税控收款机；第四阶段，所有商店都要使用税控收款机。四是检查监督。要求消费者监督，同时向各地派出税务警察进行监督。凡是商店不使用税控收款机的，将处以１００万里拉的罚款；顾客不索要发票，未履行监督职责的，处以１０万里拉的罚款。同时为了鼓励推行税控收款机，意大利政府规定凡购买使用税控收款机的商店，国家按照税控收款机价格的４０％，在应纳税款中予以抵扣。意大利推行计税收款机的效果是显著的，既增加了税收收入，减少了税收漏洞，又促进了经济管理的现代化。
　　目前，美国已经形成了一个完整的税控管理体系，所有商店、饮食行业都安装了税控收款装置，所有的营业额都必须通过税控装置打印出计税收款条，同时，其所有收入情况通过与银行联网把数据转送到税务机关。其收款机内部配有黑匣子，数据不可更改，保证了数据的安全和准确。这样既有效地监控了税源，又节省了税务部门的税收管理成本。土耳其也在推行税控装置，他们的税控装置是与发票管理联系在一起的。在他们的发票管理制度中，发票系统是由两部分组成的：一是人工填开发票；二是自动收银（币）机打出的发票，其收银机实际上是一部税控电子收款机，由发票打印机和永久存储器组成。有两个显示数据的屏幕。发票打印机记载着每天的销售额和代收的增值税。每天营业结束后，可以打出当天每一笔销售收入流水账和汇总账，同时记入永久存储器中。永久储存器不能打开，记录的数据也不能修改。在存储器里记载着纳税人的经济交易活动，专供税务部门检查。这样，就为税务机关实施监督和检查创造了条件。
　　
　　二、国内推广税控装置情况分析
　　
　　我国在使用的税控装置主要有税控收款机、税控加油机和税控计价器三种。目前，这些税控装置都在进行不同程度的试点和推行。我国的新征管法明确规定：国家根据税收征收管理的需要，逐步推广使用税控装置。纳税人应当按照规定安装、使用税控装置，不得损毁或者擅自改变税控装置。新征管法确立了安装税控装置的法律地位后，推行工作取得了更快的进展。
　　
　　１．在部分行业推广应用税控收款机
　　近几年来，随着我国市场经济的快速发展和科学技术水平的不断提高，许多商业、服务业、娱乐业等行业运用计算机和收款机等技术手段，加强财务管理和监督，大大提高了企业现代化管理水平，同时也为我国推行使用税控收款机创造了必要条件。为进一步加强税收征管和财务监督，保障国家税收收入，维护正常的社会经济秩序，提高纳税人财务管理水平，１９９７年５月，国家税务总局、财政部、国内贸易部、电子工业部和国家工商行政管理局联合发出关于在商业、服务业、娱乐业推行使用税控收款机的通知，在部分省市进行推广应用税控收款机的试点，这也是金税工程的一个组成部分。到２００１年底止，税控收款机系统主要装备在商业、服务业、娱乐业等行业中适合使用收款机的小规模企业和有一定经营规模及有固定场所的个体工商业户，它可以将全部应纳税商业活动数据记录在不可更改的存储器中，便于税务部门检查、管理和监控税源，以减少和防止税收流失。
　　
　　２．在出租车行业推广应用税控计价器
　　近年来，出租汽车行业得到迅速发展，由于出租汽车都是单车运营，给行业管理和税收征管带来很大难度，为规范出租汽车行业管理，加大税收监控力度，保障乘客的合法权益，提高服务水平，１９９８年４月建设部、国家质量技术监督局和国家税务总局发出关于逐步推广使用出租汽车税控计价器的通知，决定在大中城市出租汽车行业逐步推广使用税控计价器。税控计价器是具有可靠存储和显示运行数据并可自行打印发票的计价器。从推广效果看，推广地区不仅具有遏制黑车的作用，税收收入也大幅度增长。某市推行出租车税控计价器的试点工作亦已取得圆满成果，目前，某市通过税控计价器的安装，出租车行业已实现按实申报，按期缴税，并为按实征收打下了良好的基础。根据税控计价器录入的数据，每台车每月实际营业额一般都在１．２万元至１．７万元之间，最高可达１．９万元，比原定额税收平均增长４０％至５０％，全市出租车按５０００台计算，每年新增的税收将达到８００万元到１０００万元。

　　
　　３．在加油站推广税控加油机
　　１９９９年初，国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知中指出，经清理整顿合格的加油站，必须安装税控装置或具有税控功能的加油机。为此，国家税务总局和国家质检总局联合下发了关于加油机安装税控装置和生产使用税控加油机有关问题的通知，在全国加油站推广安装税控加油机。据统计，截至２００１年底，全国共有加油站７４４９５个，加油机２５７６０５台，已经实行税控改造的共有１８９２５７台，占应改造的７３．４７％，其中：安装税控装置的加油机１２３７６５台，更换税控加油机６５４９２台。税控加油机的安装取得的效果也是显而易见的，湖南湘潭市国税局作为国家税务总局的试点，已在境内１０７国道沿线３５个加油站安装税控加油机，税控器的安装克服了传统的手工管税中税负难确定、偷税现象严重等弊病，使加油站的加油计量、纳税申报、税收入库全过程都实现了微机化操作管理，税收增长８０％以上，据了解，湘潭市境内加油站全部安装税控器后，每年加油行业的税收可增加１０００万元。
　　在税控装置的推广过程中，税务机关依靠税控装置实现了对税源的有效监控，确保了税收收入，提高了征管效率，降低了征收成本，规范了征纳行为，理顺了征纳关系，强化了企业内部管理，推动企业内部改革，维护了经济秩序和消费者的合法权益，取得了很好的效果。
　　
　　三、如何进一步推广使用税控装置
　　
　　从我国的试点情况来看，推广使用税控装置在我国是可行的，能起到很好的税控效果。但与发达国家相比，我国税收法律中有关税控装置的立法不健全，推广应用税控装置的宣传力度不够，推广应用的方案不完善，政府各部门之间的配合不够协调，职责不明确，税收征管的质量和效率相对较低，尤其是“数字鸿沟”现象较为严重，我国税务系统在网络建设、征管软件推广应用、征管信息共享等方面还相当滞后，征管的科技含量低，这些都成了制约税控装置推广应用的瓶颈。虽然国家对税控装置的推广应用相当重视，在立法、宣传、部门协调管理等方面做了大量工作，税务系统内部通过这几年的电子网络化建设，内部管理的现代化程度己得到显著提高。但与电子网络化建设要求相比，与全面运用税控装置加强税收征管的任务相比，仍还存在着一定差距。安装使用税控装置，最终要达到的目标是运用现代化手段实现自行申报、按期缴税，同时降低征收成本，提高工作效率，减少税款流失。要达到这个目标，不仅要使纳税人安装使用税控装置，而且，要求税务机关应建立科学合理的信息网络系统，科学地采集、分析税控装置所提供的数据，及时对纳税人实施管理。为此，要在我国更进一步地推广应用税控装置，应该做到：
　　
　　１．加快推广税控装置的立法，建立完整的税控体系，充分发挥税控功能和作用
　　依法治税是我国税收工作的基本原则，为税控装置实施提供可靠法律保障、推广税控装置则是我国税收工作的一个重要组成部分，所以，必须坚持这一原则。在过去推广税控装置的试点过程中，我国没有进行立法，给税控装置推广工作带来了很大的难度，各种破坏推广税控装置的行为，得不到法律的制裁。一些有效的推广措施由于没有法律保障，得不到落实。有鉴于此，新税收征管法除了第２３条明确了税控装置的法律地位以外，在第６０条中还规定：不能按照规定安装、使用税控装置，或者损毁或者擅自改动税控装置的，由税务机关责令限期改正，可以处以２０００元以下的罚款；情节严重的，处２０００元以上１万元以下的罚款。这样不仅使推广使用税控装置有法可依，而且可以打击在推广使用税控装置中的各种违法犯罪活动。当前，应当根据征管法的规定，及早制定税控管理的具体办法，对生产、安装、使用、保管、监督检查各环节的行为进行规范。在有法可依的前提条件下，还应该建立完整的税控体系，充分发挥税控功能和作用。税控装置是一个由硬件和软件组合起来的一个管理系统，在这个系统，纳税人使用前台，税务机关使用后台，前台和后台由某种传播载体来进行沟通和连接，来实现纳税人与税务机关数据的交换。通过数据的交换，达到自行申报和税收控管的目的。前台与后台都可以与银行系统进行连接，实现与银行数据的交换和税款的划缴。这才是完整的税控体系。这个体系的建成必将提高工作效率，降低征收成本，减少税款流失。
　　
　　２．通过实施金税工程，加强电子化、信息化建设，为税控装置的推广应用创造条件
　　人类社会已经进入了信息化时代，运用信息技术来加强税收征管是税务部门的当务之急。税控装置的推广和运用是一个系统工程，它是税务机关电子化、信息化建设与纳税人电子化、信息化建设的统一。纳税人电子化、信息化建设是我们实施税控的基础，税务机关电子化、信息化建设是实施税控的条件。它们相互影响，互相促进。这就要求税务部门加快金税工程的建设，推进税收电子化、信息化的建设进程。目前，随着金税工程二期的完成，税收征管电子化突飞猛进，“九五”期间我国税务部门对税收新的征管模式确定了计算机网络在税收征管中的依托地位。近几年的时间，国家税务总局至省和地市局的三级计算机网络已基本建成；部分省市已将网络延伸到了区、县（分局）税务机关；截至２０００年６月底，全国税务系统装备各类计算机近２４．８万台。全国税务系统投入运行的局域网个数为１．２万个。上网运行的工作站数为１４．８万台，全国税务系统计算机广域网联通结点（县以上税务机关）数为５４８０个，约占全国县以上单位的６０％，全国税务系统使用征管软件的基层征收单位数为２．２万个。随着金税工程三期的建设，将建立一个在重组税收业务流程和组织机构基础上，基于网络信息技术，覆盖国税和地税所有税种以及税收工作所有环节的功能强大、监控有效、全国联网的中国税收信息管理系统。这将为税控装置的全面实施打下了坚实的基础。
　　
　　３．改进推广税控装置的宣传工作，制定切实可行的推广应用方案
　　推广税控装置是一项新的工作，需要整个社会的了解和支持，特别是纳税人的了解和支持。因此，做好宣传、引导工作十分重要。过去，长沙市在出租车行业推广使用税控装置时就出现过纳税人抵制的现象，甚至还出现了出租车集体罢市的情况，最后，都是通过宣传引导和做耐心的思想工作得以解决的。可见，税务机关、社会各界和纳税人对推广使用税控装置的认识和理解，对推广使用税控装置将起到十分重要的影响。税务机关必须要做好税控装置推广前的宣传工作，为推广工作做好舆论宣传。要注意把握不同纳税人的特点，充分利用和发挥现代媒体特别是互联网在税控装置推广宣传中快捷、信息量大以及双向互动优势的重要作用。有针对性地开展宣传工作，使税控意识逐渐深入人心，得到纳税人的理解和配合。同时，推广税控装置需要制定切实可行的推广方案，有计划、分步骤地进行。意大利推广税控收款机，共分为四个阶段，花费了１０年的时间；我国推广税控计价器的试点工作，经历了四个阶段，花费了３年的时间。所以，推广税控装置必须从我国的实际出发，有计划分步骤地进行，成熟一个行业则推广一个行业，一个一个行业的推广，太快太慢都起不到好的效果。截至２０００年底，国税系统税务登记户为１１８２万户，地税系统税务登记户为１４０２万户，这还不包括纯个人所得税的纳税人。这些纳税人的情况千差万别。所以，要针对不同的行业，不同的纳税人进行分类，根据不同的对象和纳税人，明确推广的时间、推广的方法和步骤。税务机关应该以纳税人电子化应用水平和生产经营规模作为划分推广对象的重要指标。财务制度不健全或者虽然健全但规模较小的，都适宜推广税控装置。对加油站，可推广使用税控加油机；对出租车行业，可推广使用税控计价器；对商品零售业、饮食、娱乐、其他服务业，可推广使用税控收款机；对用电用水，可推广使用税控电表水表；对公园，可推广使用税控磁卡门票；对电子机票这类不需要配置硬件的纳税人，可推广税控收入软件系统。

　　
　　４．明确各部门的职责，做好税控装置的管理工作
　　推广使用税控装置不仅仅是税务部门的职责，国家法律应该明确执法部门和其他有关部门在推广税控装置的过程中的相关职责。例如：长沙市推广税控计价器，湖南省人民政府规定，公安、技术监督、交通、建委等有关部门有义务配合税控装置的推广工作，同时还明确上述部门必须凭税控安装证明方能办理有关证照和年审年检。这些规定对安装税控装置起了及其重要的作用。同时加强对税控装置的管理，对实现税控也起着重要的作用。如意大利对税控收款机就实现了专门的认证制度。为保证税控装置能够符合税控要求，税务机关必须加强对税控产品的生产管理：制定税控产品的生产标准和税控标准，鼓励企业和科研机构研究开发符合国家税控标准的产品；对生产的各种税控产品实行严格的质量检测制度；要规定生产税控产品企业必须建立税控产品的售后服务体系，以确保税控产品的正常运行；要建立检查监督制度，及时查处各种违反有关税控管理法律法规的行为；在推广税控装置过程中，国家应该给予一定的政策扶持，如适当减少征收税款、允许税前列支以及其他有关扶持政策；同时必须加强对税控管理过程的监督和检查，防止个别单位和部门利用推广税控装置从中谋取利益，损害纳税人的利益，影响税控装置的推广工作。
　　税控装置的大规模推广使用不仅仅是一个复杂的系统工程，同时也是政策性极强的政府行为。因此，在推广过程中必须注意行政行为和市场行为要适时分离，即实行管理行为与产品销售行为的分离，达到管理与监督的统一，避免税务局成为产品推销商，承担产品售后服务等系列额外的工作；同时，又加强了税控管理。推广税控装置还应注意内、外环境的对接，一方面推进征管改革，改善税务机关本身的环境；另一方面必将大力推广税控装置，改善整个社会的纳税环境。在推行税控装置的过程中还应该注意减轻纳税人负担，否则，推广税控装置不仅会增加工作的难度，还会影响推广工作的进程，增加某种不安定的因素。总而言之，逐步推广使用税控装置，这将为有效地提高税收征管质量，减少税款流失，提高工作效率，维护社会经济秩序起到十分重要的作用，也标志着我国即将从传统手工征管方式向现代化高科技手段方向的转变。随着税控装置在各行各业的广泛运用，必然会给我国税收征管领域带来一场新的革命，最终实现科技与管理的良性互动，达到科技兴税、管理强税的目标。
　　
　　参考文献：
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　　[责任编辑：昱文]

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