国际经验对我国生态城市的启示

来源:用户上传      作者: 王爱兰

　　
　　国外许多城市在生态城市建设中已经打破行政区界限，将城市和周边乡村建设作为一个整体，进行统筹规划，并通过加快城乡之间能量、信息、资源的转换与合理配置，促进生态城市的发展建设。
　　
　　20世纪70年代联合国教科文组织在“人与生物圈（MAB）计划”研究过程中提出“生态城市”（Eco-city）的思想后，有关生态城市的理论不断演进和深化，其示范建设也在世界许多城市广泛展开，并产生深远的影响。因此，总结和借鉴国外生态城市建设的经验，加快我国生态城市建设，对于我国实现坚持节约资源和保护环境的基本国策，有着重要的现实意义。
　　
　　生态城市建设的国际经验
　　综观世界生态城市建设发展的历程，通过研究总结，其建设经验主要有以下几点：
　　制定生态城市建设规划和法规政策。世界发达国家在生态城市建设中一直非常重视发挥政府的职能作用，通过制定方向明确和目标具体的发展规划，引导生态城市建设全面有序推进。美国伯克利的生态城市计划（1992），克利夫兰和波特兰大都市区生态规划，印度斑加罗尔、巴西库里蒂巴和桑拖斯市、澳大利亚的阿德莱德市的生态城市建设计划（1994），丹麦哥本哈根的手指形态规划（1947），日本九州市的生态城市建设构想（1997）以及新加坡的全岛建设设想规划（1967-1971）等都在生态城市建设中发挥了重要的作用，并取得了明显的效果。与此同时，政府还通过制定相关法规政策保障规划的顺利实施。例如，日本在资源环境方面的立法比较完备，不仅有基本法，还包括两部综合法。1994年，德国通过了《循环经济及废弃物法》。1976年，美国通过了《资源保护和废弃物回收法》，现在美国已经有半数以上的州制定了相关法规，为生态城市建设创造良好的制度环境。
　　建立生态城市科技支撑体系。国外在生态城市建设中始终将加强生态环境方面的科技研究置于重要地位，选择需要重点突破的领域进行科研攻关，并尽快使之产业化。例如，丹麦卡伦堡在生态城市建设中以生态工业园建设为突破点，努力攻克资源替代技术、资源恢复技术、资源耗用减量化技术、无害化处理技术、废弃物循环利用技术等，支持相关产业构建起循环经济产业链条，形成工业共生体系，为生态城市建设奠定重要的产业基础。又如，20世纪90年代，日本九州市开始了以减少垃圾，实现循环型社会为主要内容的生态城市建设，并重点提出“地区废弃物零排放”的设想。为此，1997年，九州市专门成立了废弃物回收处理和再利用技术研究中心，并通过加大政策鼓励和支持，加快其产业化进程。1997年，日本通商产业省投入大量的资金，建设包括家用电器、废玻璃、废塑料和汽车压碾屑等在内的回收再利用综合环境产业区，使九州市资源环境产业得到迅速发展，从而加快了生态城市的建设步伐。
　　通过项目带动，实现战略规划目标。生态城市建设是一项庞大而复杂的系统工程，不仅需要制定战略规划和目标，而且还需要通过具体项目的实施使目标得以实现。例如，被誉为世界“生态城市”样板的美国伯克利市就是通过实施了一系列重大而具体生态建设项目，如改善能源利用结构项目、恢复废弃河道项目、建造利用太阳能的绿色居所项目以及建设慢行车道项目等，稳步推进生态城市建设。
　　改善交通运输结构和土地综合开发利用相结合。在发达国家，许多学者认为，建设生态城市应该把改善交通运输结构和土地综合开发利用有机结合，在优先发展城市公共交通的同时，对城市土地利用进行合理规划，提高土地的综合利用率，从而减少私家车使用给资源环境造成的浪费污染、土地占用以及城市蔓延等问题。例如，巴西的库里蒂巴和丹麦的哥本哈根主要采取了这一方式。库里蒂巴将整合公共交通系统与土地综合开发利用相结合，对其进行一体化规划。该市以城市公交线路所在的道路为中心，对所有的土地利用和开发密度进行分区，政府仅仅鼓励公交线路附近2个街区的交通走廊的集中高密度开发，并严格限制2个街区以外的土地开发，从而不仅保证了城市三分之二的市民每天使用公共汽车，每年减少私家车出行达2700万次，节约燃油700万加仑，而且提高了土地综合利用率，有效实现了生态城市的建设目标。哥本哈根把公交系统的建设和土地综合开发结合起来，通过构建可持续的城市交通体系，引导城市土地有效利用和有序扩张。如今，作为欧洲人均收入最高的城市之一，其人均汽车占有率却很低，城市交通结构的调整改善，对生态城市建设起到重要的推动作用。
　　
　　发挥社区组织作用，引导公众广泛参与。通过“社区组织驱动”，引导公众广泛参与生态城市建设这一方式，是由加拿大哈里法克斯市首先提出后得到世界许多城市的效仿，并取得了良好的效果。它是一种社区自助式开发方式，包括社区控制、社区规划、社区设计、社区建设、社区管理和维护的全过程都由社区居民参与。采取这一方式的关键是建立管理机构一管理组。管理组负责组建土地信托公司、生态开发公司和社区委员会3个组织，土地信托公司负责购买土地、控制财政、对区内生态开发的不当行为提出警告；生态开发公司的建立将取代传统的开发商，是社区的基本开发实体；社区委员会代表社区居民处理社区冲突和需求，并对居民进行生态城市教育。社区设有“城市生态中心”，居民可以通过图书馆、展馆、咨询报告等方便地了解生态城市建设规划、设计和建设进展等，以便同心协力实现生态城市建设目标。
　　城乡融合互动发展。指主要通过实施城乡经济、社会、生态一体化规划，促进城乡互动发展，加快生态城市建设。著名的加拿大生态学家威廉・里斯认为：生态城市首先是区域城市，生态城市的本质在于最大限度地减轻区域的生态负担。因此，城市要强化与它的生态支持系统（乡村）的联系，要实现城乡一体化规划与发展。国外许多城市在生态城市建设中已经打破行政区界限，将城市和周边乡村建设作为一个整体，进行统筹规划，并通过加快城乡之间能量、信息、资源的转换与合理配置，促进生态城市的发展建设。新加坡的生态城市建设主要采取这一模式。该市在生态城市建设规划中，坚持城乡结合的思想，将城郊建设“原始公园”，并将农田和森林以及其他景观融合在“田园城市”建设中，从而实现了人工景观与自然景观的和谐统一。美国海滨城市伯克利，是全球生态城市建设的典范，在城市建设设计中采取了典型的城乡结合空间结构。即在住宅区内，每一栋独立的别墅都带有一块面积很大的农田，并在农田种植“绿色食品”，深受广大居住者喜爱，充分体现了城乡协调发展和“以人为本”建设生态城市的思想理念。
　　
　　我国生态城市建设面临的主要问题
　　20世纪80年代，随着我国可持续发展战略的实施，我国开始生态城市建设的实践，1986年我国江西省宜春市提出建设生态城市的发展目标，并于1988年进行生态试点，迈出我国生态城市建设的第一步。2003年国家环保总局公布了《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》，鼓励在全国范围内创建生态县、生态市、生态省。经过多年的实践，到2006年，我国生态城市建设取得阶段性成果，江苏省张家港市、常熟市、昆山市、江阴市被命名为国家生态市，上海闵行区被命名为国家生态区，浙江省安吉县为国家生态县。目前我国已有许多城市制定生态城市发展规划和目标，但我国生态城市建设中仍然面临一些需要注意和解决的问题。
　　生态城市规划和目标确定违背自身生态特征。由于不同城市的生态特征存在明显的差异，因此，生态城市建设规划和目标的确立应在不违背生态城市建设原则和基本特征的前提下各有不同。但从我国目前的状况看，一些城市没有依据自身生态特征制定相应的建设规划和目标，而是照搬其他城市的做法，甚至出现为单纯追求目标实现而违背生态规律的现象，例如，一些城市通过大量种植草坪提高绿化率，而城市自然生态系统形成中占主导地位的树木的种植比重却较低，影响了综合生态效益的发挥。

　　
　　生态城市规划目标的实现缺乏项目支撑。国际经验表明，生态城市建设目标的实现需要有明确而具体和的项目支撑，同时还必须有保障项目实施的相关政策的支持，而我国一些城市的生态规划和目标的确定往往宏大而空洞，缺乏具体项目的支撑和政策保障，规划的制定和贯彻实施经常出现“两张皮”的现象，从而造成建设目标难以实现。
　　科技创新的基础和支撑作用没能得到很好的发挥。我国目前还没有将生态城市技术的研究与开发放到重要的地位，虽然生态城市建设技术的各种要素并不缺乏，但由于没有进行自觉的开发和整合，没有建立起生态城市技术研究和开发体系，因此，一定程度上对生态城市建设形成技术上的制约。
　　缺乏公众的广泛参与。生态城市建设的本质是追求人与自然的和谐发展，因此，公众的广泛参与是生态城市建设的关键环节。目前，我国公众的资源环境意识和参与的积极性还不高，特别是在现行法律中还没有明确赋予公众环境权，尽管某些规定在一定程度上涉及到环境权的某些内容，但规定过于原则和笼统，很难加以实施，影响了公众参与生态城市建设的积极性。
　　尚未建立循环经济产业组织体系。循环经济模式是生态城市建设的产业基础，在生态城市建设中具有重要的战略地位。目前我国许多城市正在加快推进循环经济，已经在清洁生产、生态工业、再生资源回收利用等方面进行了大量的尝试。国家有关部门从1999年开始，选择了10个城市、5个重点行业开展清洁生产试点，先后在辽宁、贵阳、包头等省市开展生态工业园试点，但到目前尚未建立起全面系统的生产组织体系，影响生态城市的建设进程。
　　法规政策体系建设没有得到足够的重视。目前对生态城市建设具有促进和保障作用的法规政策体系还很不完善和系统。在立法理念、立法内容以及相关法律法规的衔接上还存在一些问题，与生态城市建设发展要求不适应。从政策上看，目前仍存在激励和引导生态城市建设政策的不明确、不健全，使生态城市建设项目的实施得不到明确的政策引导和支持。
　　
　　加快我国生态城市建设的对策选择
　　充分发挥政府的职能作用。国外政府通过制定相关发展规划和法规政策保障了生态城市建设目标的实现。生态城市建设有很强的公益性，因此，我国更要注重发挥政府的职能作用。一是城市地方政府首先应制定生态城市建设规划与实施框架，确定建设方向、基本原则、总体目标以及阶段目标等，充分发挥政府的宏观调控和管理职能；二是制定相关法规，使生态城市建设有法可依、有章可循，保障总体规划和目标的实现；三是制定推动生态城市建设的相关政策措施，特别应针对不同阶段的目标和任务，制定相关政策，如生态建设项目的投融资政策、税收减免政策、财政补贴政策等。
　　加强科技创新的基础作用。我国应特别重视科技创新对生态城市建设的基础性和先导性作用。一是要加强生态城市建设中各类技术的基础性研究，包括共性技术、关键技术和专门技术等，对重大技术项目要组织国家级科研院所等联合攻关，并尽快建立生态城市建设综合利用技术开发专项资金，以支持重大关键项目的研究；二是加快建立生态城市技术体系，形成全面完整的生态城市技术研究和开发体系；三是积极推进“产、学、研”合作创新体制的建立，通过加强技术创新系统中各行为主体间的合作与协同，加快科研成果的创新和转化应用，为生态城市建设提供技术支撑。
　　选择优先行动领域。应根据我国不同城市的生态特征和建设状况，在确定生态城市的发展规划后，积极选择优先行动领域和重点项目，促进建设目标的实现。例如，按照生态学的原理和方法，首先调整城市功能布局，包括调整交通运输结构和布局、调整产业结构和布局、调整城市建筑和居民住宅建设的规划和布局等，促进城市功能布局生态化；又如通过加强生态工业园区建设，选择工业产业中的重点领域实施能源、水资源节约和再生资源综合循环利用项目，推进城市产业生态化发展。
　　构建生态城市交通体系。鉴于我国不同城市的交通运输和土地开发状况，当前应采取以下措施，一是坚持将改善城市交通运输体系与城市的土地综合开发利用进行统筹规划，提高城市交通运输效率和土地开发利用率；二是调整传统交通结构，优先发展公共交通系统，城市土地的开发利用应为优先发展公共交通创造条件，并采取政策措施鼓励人们利用城市市区公共交通；三是应适度控制私人汽车在城市市区的使用，加快完善自行车专业设施，改善当地步行环境，实现资源节约，减少环境污染。
　　积极倡导公众的广泛参与。要充分发挥社区服务组织的作用，积极引导广大公众参与生态城市建设。一是公民的环境权应当得到法律的正式确认，赋予公民环境知情权、环境立法参与权、环境行政执法参与权，给公民参与环境事物更加广阔的空间；二是环境评价中要强调公众参与和执行的力度，我国2003年9月正式实行的《中华人民共和国环评法》，使公众参与的机制得到加强，但要真正产生实际效果，还要加强执行力度，使其逐步得以落实；三是支持现有的环保团体的发展，目前我国的环保团体组织在资金、人才方面还十分欠缺，因而应从政策上对其进行鼓励和支持；四是要通过各种宣传教育的方式提高公众的生态意识，增强公众节约资源、保护环境的自觉性和参与生态城市建设的积极性。
　　强化城乡融合的建设理念和规划。借鉴发达国家城乡融合，统筹规划，协调发展建设生态城市的模式和经验：一是强化城乡融合的建设理念，打破行政区界限，从区域整体对生态城市建设进行统筹全面规划；二是按照城市生态学原理，使物质资源、能量资源和信息资源在城乡区域之间得到合理配置和调控，实现城乡统筹和谐发展；三是运用循环经济的原理，将城乡区域作为整体，实行资源的节约、合理和循环利用，最大限度地降低城市运营对城市生态支持系统的负担，增强城市和区域的可持续发展能力。
　　加快循环经济产业组织体系建设。一是要大力发展生态企业。生态企业是发展循环经济的基础和主体。在清洁生产方面，工业企业必须在产品设计、工艺采用、资源的综合利用以及企业管理等方面符合循环经济发展的要求；二是积极建设生态工业园，要在不同城市和不同工业行业部门，形成各种形式的生态工业园。在生态工业示范园区的选择上，要特别注意生态工业链中的核心资源的稳定性与核心产业的发展前景。在生态工业园的建设上，要注意建立和完善行业内部及行业间的产业链和产品链；三是积极培育再生资源回收产业，构建社会化的再生资源综合利用系统。
　　加强法规政策体系建设。应根据我国现阶段国情并借鉴国际立法经验，建立和完善生态城市法规政策体系。法律体系建设上一是要建立对生态环境的物权法保护制度，对环境资源的生态价值加以承认和保护。首先建立环境使用权，确立环境资源的有偿使用制度，建立民法和环境法的协调机制；其次，建立环境保护相邻权，保护环境资源相邻人的合法权益。再次制定新的环境保护法律法规，弥补环境保护法律法规的盲区；二是加快建立和完善循环经济相关法规，如对《固体废物污染环境防治法》中不利用循环经济发展的条款进行修改；要制定与《清洁生产促进法》相配套的《资源利用促进法》等；制定有关各种特定物质循环利用的专项法规；借鉴日本立法经验制定循环经济基本法。三是对不利于生态城市建设的法规条款进行修改和补充。在政策体系建设上，一是根据生态城市建设项目的实施，配套制定相关鼓励支持政策；二是制定资源节约和再利用的鼓励政策，使企业向资源节约和综合开发利用方向发展；三是制定环境保护政策，引导企业和消费者增强环境保护意识和观念。
　　（作者单位：天津社会科学院城市经济研究所）

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