基于物业税改革目标破解物业税开征难点
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作者: 关宏超
摘要：改革现行房地产税费。开征物业税是我国未来税制改革的一项重要内容。物业税改革的目的从近期看是提高房地产占有成本，抑制投机、促进流动及合理利用并提高供应量，从中长期目标看，应当逐步将物业税培育成为地方财政收入的主体税种。围绕物业税改革的目标，本文分析了我国开征物业税所面临的主要难点并提出了解决物业税开征难点的基本构想。
关键词：物业税 难点 构想
一、物业税开征的目的是什么
目前国内的相关研究成果(包括相关政策制定部门)普遍认为开征物业税对于改革我国房地产税制和规范房地产市场具有重要意义，但都没有十分明确地给出我国开征物业税的目的是什么。笔者认为这个问题很重要，因为它涉及到方向问题，这个问题搞不清楚。所有方案的提出都没有立足点。目标明确，问题、难题的解决也就有了基础和方向。从征收目的的角度来看，国外物业税(财产税、不动产税等)有两种类型，即“一般型”和“政策型”。一般型物业税征税目的只为保障地方财政收人。与政策无关。实施国家、地区主要有美国、加拿大、英国、香港。政策型物业税则将税收主要作为政策实施的手段，目的是提高房地产占有成本，抑制投机、促进流动及合理利用并提高供应量。
对于当前我国城市房地产市场泡沫严重现象及其后果，笔者不需多谈。导致房地产泡沫严重，除了我国城市化进程引发的需求过旺，更主要的是房地产投资和投机的结果。2005年以来，为达到控制房价上涨的目的，政府频繁动用税收手段调控房地产市场，但由于目前我国房地产税主要集中在交易环节，而交易环节的税收成本很容易被转嫁到购房者，因此，房价不但没有得到有效控制，反而持续上涨，实践证明我国目前的房地产税制是有缺陷的。笔者认为房地产税制改革的首要目的应该是恢复其调控经济的基本职能，把提高房地产占有成本，抑制投机、促进流动及合理利用并提高供应量作为改革的主要目的。因此，我国物业税在今后较长时间里应该是政策型物业税。当这一目的基本实现以后才能逐步过渡到兼顾抑制投机和保障地方财政收入为目的的物业税制。
二、开征物业税的主要难点分析及构想
任何一个税种都要涉及到征税、税基、税率、税收减免、征管等要素，物业税也是如此，开征物业税的方案设计也主要围绕这些要素展开。对于税率和税收减免问题，笔者认为称不上物业税开征的难题。只是“口子”和“力度”大小问题而已。而且在实施以后可以根据需要加以修正。物业税开征之难在于征税范围、税基、征管等要素。
(一)征税范围的选择
如前所述，在相当长的一段时间内我国开征物业税的主要目的是为了提高房地产占有成本，抑制投机、促进流动及合理利用并提高供应量。为了实现上述目标，需要合理确定征税范围。
1 从地区来看，应以城镇房产作为征税范围。暂不扩大到农村。有学者主张，把城乡房地产都列入征税的范围。笔者不赞成这种看法。一是因为现阶段农民的收入总的说还比较低，负担税款有困难；二是对农村的房地产征税难度大，征收成本高，收入少。
2 从对象来看，应包括全部经营性和部分非经营性不动产。有学者认为，征税应限于经营性的不动产。笔者认为，不仅要把经营性不动产列入征税的范围，还要把部分非经营性不动产也列入征税的对象。只有这样，才能充分发挥物业税对抑制投机，促进流动及合理利用并提高供应量的目的。
3 从税基来看，不应包括土地出让金。有部分学者提出。把现行对房屋、土地征收的房产税、城市地产税、土地增值税以及土地出让金等收费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税，把土地出让金改为物业税，可以抑制土地供应。笔者不赞成上述看法，因为无论从理论还是实践来看，都难以实行。
从理论上说，土地出让金是政府作为土地的所有者，向开发商出售40年至70年国有土地使用权而取得的收入，是一种土地所有权收入，其实质是一种地租。是土地所有权在经济上借以实现的形式，是政府以土地所有者的身份，凭借财产权力取得的。而物业税则是政府以公共管理者的身份，凭借政治权力收取的。如果把具有地租性质的土地出让金改为物业税，这等于否定了国家(政府)对土地的所有权。混淆了财产权力与政治权力，租税不分，必然在理论上造成混乱。从实践来看，把土地出让金改为物业税也不可操作，一是征地拆迁补偿费是支付给被征地的农村集体经济组织和被拆迁者的约占地价的50％，它必须是一次性支付的。不可能归并至物业税中按年收取。二是新房(物业税实施后所购房屋)与旧房(实施前所购房屋)税负如何均衡?财税专家提出了一个解决方案，即在新税法实施的一定期限内，对存量房地产采取过渡措施，对新房和旧房采取不同的税率和征收办法，旧房的税基不包括地价，新房的税基含地价。这样必将导致增量房地产与存量房地产的价格出现“双轨”并存的局面，造成房地产市场秩序的混乱。增加房地产市场管理的成本和难度。三是如何对土地实施有效管理?现行城市土地采取招标、拍卖和挂牌等竞价出让方式。城市土地使用者需要支付地价取得土地使用权，这对土地需求者有较强的经济约束。将地价分摊到保有期内按年征收，实质上取消了土地市场的准入门槛。土地供给和交易将没有任何限制，岂不是又回到传统计划经济时无偿供地了吗?城市土地市场可能面临失控的危险。因此，综上所述，笔者认为，在征收上，可以把现在对房屋、土地征收的房产税、城市房地产税、土地增值税、契税以及政府对开发商凭借政治权力征收的费如绿化费、防洪费、人防设施费等合并为物业税。同时，考虑到房屋总是和土地相联系，为方便征收，也可考虑把城镇土地使用税列入物业税，一起在保有阶段向业主征收。而土地出让金以及其他合理的收费和相关的税，仍由开发商、建筑商或其他纳税人交纳。
(二)税基的确定
税基也就是计税依据，税基的确定可以说是我国开征物业税面临的最大难题。对物业税的税基，国际惯例是以房地产的评估值为依据征收。从长远来看，这种做法是正确的，但从我国的现实来看，这种较为科学的征税依据暂时还难以确立、难以操作。首先我国目前资产评估的法律还不够完善。评估机构及其管理机制还不够健全，评估人员的素质还有待提高。难以保证评估价值的合理性。如果以这样不公正和不负责任的评估结果作为物业税的税基，势必导致不公平的赋税。其次，我国不动产的数量多，规模大，而评估机构和评估人员不足，在短期内不可能对所有应税房产进行评估。因此，笔者认为在我国当前房地产评估体系和评估机制不完备的情况下不适合以评估值作为物业税的税基，比较可行的方法是以历史成本法确定税基。历史成本法是一种会计记账方法，它以实际发生的物业转让成本或协议价格为依据。以物业的历史成本或市场价格为税基易于操作。房子可见，房主可查，价格可循，逃税的机会少。历史成本是存在的事实，无需评估、无需主观判断，避免了所有由估价
引起的矛盾和弊病。当然，历史成本不是一个理想的方法。它只是在客观与主观、准确与相关、历史与现实之间的一种权衡之计。历史价格虽是客观存在。但不代表现实，因而常常与市场价值无关。历史越长，离现实越远。价格失真就越大。反对的人担心价格失真会带来价值低估。其实价值低估对物业税来说是常识。作为权宜之计也不见得是一件坏事。首先。历史价格低估的原因是因为没有交易。没有交易的住房基本上是自住房。投机主要是市场上的商品房。税基建立在交易的基础上能鼓励物业长期持有，它也与政府抑制投机的旨意相吻合。交易越频繁。价格越接近市场价值。物业税就越高。其次，非交易住房价格的低估有其历。史的原因。在我国福利分房转向商品房的市场化进程中。当时的房屋都是以极低的优惠价售出的。可以肯定。按照低估的价格征税。绝大多数物业都会被排除在物业税之外，或只交很少的税。这是否会造成商品房税负和非商品房税负(或零税负)之间的过大差距?对其中的大部分物业来说。这是一种暂时的现象，随着这些福利房进入市场而消失。总之，按照历史价格征税。可以避免人为估价带来的尴尬，有效地减轻或免除大部分家庭的税负，从而保证物业税的顺利推行，而且这也符合目前我国开征物业税的目的。
(三)税收征管面临的难题
物业税的征收很显然是个人申报，税务机关审核，个人缴税的模式。根据物业税改革目的和思路，未来我国物业税应该对自住普通住宅采取减免优惠，免征或者少量征收，而主要对超过单套的投资性房地产以及别墅等非普通住宅以及经营性房地产征税。因此，物业税纳税人以及税基的确定就要有赖于具备完善的房地产登记制度。但是我国目前房地产登记制度并不完善。一是登记的内容不全面，信息比较滞后，与实际情况差异大。目前我国的房地产登记，一般只涉及所有人(或占有人)、地点、面积等直观信息，而很少涉及结构、使用年限和房屋价值、家庭成员等与税收相关的重要指标。另外对于已登记的资料没有及时全面的更新，不能反映实际变化。二是信息持有主体分散，资源共享的水平低。房地产在交易和持有阶段的各个管理部门都有相关的登记制度，但各部门之间的信息通常难以共享。这样难以充分发挥现有信息资源的作用。因此，在物业税开征之前，要完善现行的房地产登记制度。充分发挥计算机和互联网的优势，提高信息在税收部门和相关管理部门的共享水平，并且能够及时更新。
最后需要说明的是，长期以来我国居民个人纳税主要依靠“源泉”纳税，没有自主申报纳税的习惯。要实现物业税的顺利征收除了加强宣传，使居民养成自主纳税的习惯以外。还要制定一定的约束机制，对于纳税人逾期未缴纳物业税的，应视期限长短不同，按日加收税款一定比例的滞纳金；对超过一年没有缴纳物业税的纳税人，除收取滞纳金外，还应加收罚金，对拒不履行纳税义务，并超过一定期限的纳税人税务机关有权拍卖所属不动产以冲抵税款。另外笔者认为，除了惩罚机制外，我国建立并完善个人信用制度。对于物业税的征管可能具有更重要的意义。因为物业税的纳税人相对来说是“富人”，由于逃避物业税而导致的信用污点对其其他业务和事业的不良影响可能对其具有更强的约束作用。
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