青海省发展“飞地经济”的研究

来源:用户上传      作者: 李桂娥

　　“飞地(Enclave)”，原指国际法上的现象，即一个国家位于其他国家境内不与本国毗连的领土或者被其他国家隔开的领土(也称“外飞地”)。后来也指称同一国境内位于某一行政区划内而归属于另一行政区划的土地(也称“内飞地”)。所谓“飞地经济”是一种区域合作发展的模式，是解决区域经济发展不平衡的一条快速途径。近几年来，在我国一些省份和地区把“飞地经济”作为新一轮经济发展的突破口和助推器而加以大力发展，并取得了一定的成果。2011年1月17日青海省十一届人大四次会议上，骆惠宁省长在政府工作报告中讲“力争在项目帮扶、人才培训及发展‘飞地’经济等方面取得实质性进展。”显然，青海省也将“飞地经济”作为实现跨越式发展的一种模式。
　　一、“飞地经济”发展的国内经验
　　(一)各地“飞地经济”发展综述
　　“飞地经济”并非是我国独创的一种区域协作形式，早在15世纪欧洲进行殖民掠夺时就已产生。在我国，早在20世纪80年代，常州便开始发展“飞地经济”，先后与国内三峡库区、陕西安康及国外一些城市建立起了战略伙伴关系。我国内地最早出现这一经济术语始于2004年，之前“飞地经济”在我国的实践是零星的、探索式的，之后，“飞地经济”的发展在我国呈现出遍地开花式。从老工业基地的东北、沿海发达地区、中部地区到西南地区都推行了“飞地经济”，取得了良好的发展效应。典型案例有：辽宁省的阜新、朝阳“沿海工业园”，由阜新市、朝阳市政府负责招商和经营，建立科学的利益机制，实现互利共赢。辽宁省的长海县，在行政区划上隶属于大连市，是中国唯一的海岛边境县，也是东北典型的海岛经济区。2004年全县海水养殖产量和产值分别达到12万t、13.6亿元。但海水养殖产品主要以原料销售为主，加工量仅为总产量的15％左右，同时受交通运输、环境保护、物流成本和劳动力资源等诸多要素的制约，在海岛发展水产品加工业的条件受到限制，以致丰富的资源优势不能强有力地转化为经济优势。2。05年，长海县在与之隔海相望的普兰店市皮口镇(大连的经济开发区)买断了4km(sup)2(/sup)的土地，作为长海县发展“飞地经济”建立渔业加工园区的所在地。厦门市土地稀缺、用地成本高，为了提高土地利用效率，合理规划产业布局，推出“同安工业集中区”的“飞地模式”，鼓励工业企业把生产环节迁向飞地，市内则重点发展高科技产业和现代服务业。同安工业集中区总面积约12平方公里，由厦门市各区自主开发、自主招商。入园企业分别向各区缴纳利税，岛内各区与同安区之间，通过税收协调机制进行利益合理分配。连云港市充分利用与上海市地缘相近、要素互补的特点，积极发展“飞地经济”，建设上海工业园区。
　　通过对上述典型案例的分析，“飞地经济”可以从不同的角度进行界定，有不同的发展模式。按“飞地”建设的投入方式，可分为：(1)“飞出地”投资型：(2)”飞入地”投资型；(3)两地共投型。按“飞地”工业基地的管理方式，可分为：(1)“飞入地”管理型，对工业基地进行属地化管理：(2)“飞出地”管理型，由“飞出地”派遣管理团队对基地进行管理，对企业进行服务；(3)两地共管型，设立双方长期友好合作的机制，基地管理委员会由双方共同派驻人员。按“飞地”形成的原因，可分为：(1)集约用地型：(2)优势互补型：(3)产业梯度转移型。
　　(二)我国“飞地经济”发展的问题和经验
　　1.发展“飞地经济”的问题。第一，“飞地“的发生。在产业梯度转移的过程中，由于“飞地经济”的资金、管理人员、技术都来自于“飞出地”，当经济环境、经济政策发生变化，就可能会导致资金、管理技术人员的撤出，出现空壳“飞地”，影响地方经济的可持续发展。第二，“飞地经济”发展存在观念层面的障碍。“飞出地”在发展”飞地”经济中存在着疑虑，一怕群众议论，担心将重大工业项目投到异地会招来本土群众的非议。有失一方民心；二怕影响政绩，在异地开发建设工业项目。当地群众看不到本土的变化，得不到就业等方面的好处，会影响本届党政班子，特别是主要负责人的形象；三怕丢失脸面，认为异地开发是为他人添砖加瓦，还要有求于人，受制于人，有失自己脸面。而在“飞入地”也有三种担心：一担心失地，担忧让异地的项目进入园区后，会瓜分本地的土地资源，影响本地的发展空间：二担心失利，认为外地的项目进入园区要进行税收分成，要占用公共设施，利益上不及自己招引的项目划算；三担心失位，怕在“飞地”开发中与异地政府发生分歧、产生矛盾。进而，地方政府对发展“飞地经济”持有难以认同的态度。第三，“飞地经济”的交易成本大。发展“飞地经济”涉及面广、相关人员多，利益的多元性复杂。“飞地经济”一般会涉及“飞出地”、“飞入地”及其相关上级政府部门的利益，也会涉及参与“飞地经济”具体企业的利益，达成各方利益均衡点所需的交易成本必然会增加。第四，“飞入地”生态环境保护的难度增加。发展“飞地经济”，必然存在企业归属于其他行政区划的情况，不论是采用“飞出地”直管、”飞入地”直管，还是双方共管，对于企业经济活动所产生的“外部性”的管理工作无疑都增加了复杂性。又加上现实生活中，某些地方政府为了短期的经济发展，在项目引进、集中治理污染等方面忽视长期的协调发展中应注意的问题。更何况“飞地经济”对有些企业而言恰恰是避开环境保护的瓶颈，如首钢整体搬迁到曹妃甸。
　　2.发展“飞地经济”的基本经验。第一，得到了政府层面的全力支持。各地在发展“飞地经济”的过程中，十分重视发挥政府的引导和规范作用。如广东省在发展飞地经济的过程中，由省政府委托省经贸委制定发展“飞地经济”政策，其要点：一是珠三角城市在企业自愿的基础上组织成批项目向经济相对落后的山区城市迁移：二是“飞入地”的项目由“飞出地”统～管理；三是企业创收由“飞出地”与“飞入地”两方共享。海南省在建设海口“飞地”的过程中提出“飞地工业园”，由海口市政府按照产业发展要求实行统一征地、统一规划、统一开发进程、统一基础设施建设、统一出让地价、统一发展的政策。并且成立建设协调领导小组，由市政府主要领导为组长，市相关部门领导为成员，负责制定“飞地工业”发展的政策措施，统筹安排“飞地工业”的发展布局，检查监督“飞地”各项工作落实情况.及时协调解决“飞地”开发建设和管理工作中的重大事项和问题。第二，克服了发展“飞地经济”的各项障碍。一是制度性障碍。“飞地经济”合作模式由于牵涉到两地政府，因此许多政策性问题需要国家政策的支持。特别是在大面积土地运用上的相关政策法规对本项目的开展起到了一定的约束作用。二是观念性障碍。由于受地理区位、自然环境等条

件限制。“飞出地”和“飞人地”人们的商品意识、开放意识、价值观念有所不同，制约了社会经济的发展。三是管理性障碍。“飞人地”的教育水平、经济状况、社会文化背景等因素制约着“飞地经济”的发展。在“飞地经济”发展较好的省份都能有效地克服这些障碍，如东北地区在发展“飞地经济”的过程中，组织领导干部认真学习“飞地工业”、“飞地经济”模式，借鉴外地的成功经验，为实施“飞地经济”做好知识储备，克服观念障碍。制定“飞地经济”模式的具体政策，明确“飞地经济”发展的利益分配机制，包括地区生产总值、税收、财政收入的分成比例、土地使用等，克服制度障碍。另外，建立“飞地”发展的统一协调机制，规范招商行为，促进“飞地”有序开发，克服管理障碍。
　　二、青海省发展“飞地经济”的特殊性
　　(一)生态保护与经济发展的协调性
　　青海省的特殊地理环境决定了青海省“生态立省”居于极其重要的地位。“飞地”所表现出的“异地”性，可以通过打破行政区划，走集约发展、资源互补的发展道路，而又能避开禁止、限制开发的瓶颈，达到生态保护的目的。因此，青海省发展“飞地经济”必须是协调生态保护与经济发展的。
　　(二)区域经济发展模式的跨越性
　　一般而言，“飞地经济”是一种产业梯度转移的方式。“飞地经济”发展模式.原指经济相对发达的城市整批输出项目。而另一些偏远的不发达城市提供土地交由前者管理，利税则两者共享。“飞地经济”发展模式是区域之间进行产业梯度转移的结果，其优势在于可以绕过行政区划壁垒。充分发挥区域经济的比较优势同时有效避免环境与发展的矛盾。也就是说，“飞入地”主要承接“飞出地”的产业转移，往往“飞出地”具有雄厚的资金优势、先进的基地管理经验，但由于“飞出地”商务成本上升，产业结构升级，必然有一部分产业需要外迁，此时“飞地经济”工业园成为首选之地。转出企业一方面可以继续享受高质量的基地管理服务，另一方面还可充分利用“飞入地”的成本优势。因此，“飞地经济”是市场经济发展到一定阶段的自然需求。但是，青海省不具备这样的市场条件和产业发展条件，目前，采用“飞地经济”完全是一种政府主导下的经济发展方式的选择，是青海省经济跨越式发展的思路。
　　(三)政府作用的主导性
　　在我国其他地区发展“飞地经济”，基本情况是需要满足一定的市场条件，政府给予一定的政策引导，主要是发挥市场的作用。但是，青海省发展“飞地经济”，首要解决的是部分地区生态保护、经济发展与民生保障的矛盾。比如三江源地区，有五个国家级自然保护区，其限制或禁止开发的状态，导致了这一地区生态保护、经济发展与民生保障矛盾的凸显，仅仅依靠生态补偿机制不足以实现民生保障。从人权的层面而言，发展权是基本人权之一。政府有义务保障这些地区人民的发展权。因此，青海省发展“飞地经济”，更需要政府全面的支持。
　　三、青海省发展“飞地经济”的路径选择
　　(一)青海省发展“飞地经济”的模式选择
　　青海省发展“飞地经济”存在两大类型，即一般意义上的“飞地经济”和特定意义上的“飞地经济”。前者是青海省利用自己的资源优势，寻求发达地区的资金、技术、管理经验，达到优势互补。结合国家提出的“统筹协调”发展地方经济，争取国家支持，加大招商引资力度，努力拓宽投资渠道；实施资源转换战略，增强西宁国家级经济技术开发区和柴达木循环经济试验区引进高新技术、打造产业集群、实施资源精深加工和循环利用的能力。后者是限制或禁止开发的生态功能区异地发展的“飞地经济”。
　　1.“飞地”的建设投资。要立足于全省统筹，避免地方政府为发展经济而牺牲生态保护。加强政府的宏观管理和协调。采取“统一规划、统一管理、分区开发、税源共享”模式。由政府统一规划出一片土地、统一报批土地变更手续.“飞入地”内建设实行统一规划、配套基础设施统一施工建设。内部实行统一管理、投资、开发、建设和招商引资等以企业为主体市场化运作；在项目选择上，要通过制定投资项目评价体系，设置准入门槛，供地向用地少的项目倾斜。坚持“两低三高”原则，即低污染、低能耗，高科技含量、高投资强度、高附加值。
　　2.“飞地经济”的具体管理方式。对于一般意义上的“飞地经济”，省级政府要充分放权于下级地方政府，由具体地方政府协商确定，这样既能增强具体地方政府谋求地方经济发展的主动力，又能增强其责任意识。对于限制或禁止开发的生态功能区异地发展的“飞地经济”，省级政府要适当控权，如果是以西宁国家级经济技术开发区和柴达木循环经济试验区的“一区多园”为“飞入地”的，可以由西宁国家级经济技术开发区和柴达木循环经济试验区的管委会统一管理，此时，应当提供“飞出地”政府一定的监督权。但是，在国家“对口支援”实施中，限制或禁止开发的生态功能区地方政府成批引进的项目需要发展“飞地经济”的，应当建设专门的“园区”，可以由限制或禁止开发的地方政府直接管理或者双方共管。
　　3.“飞地”形成的原因。“飞地经济”发展到今天，“飞地”形成的原因已非上述各自独立的集约用地、优势互补、产业梯度转移，而是几种原因的叠加。青海省发展“飞地经济”，其“飞地”形成的原因应当包括集约用地、优势互补，当然还有生态保护，而不应当包括产业梯度转移。青海省发展“飞地经济”必须坚持集约用地，一来可以节约土地，青海省的土地面积很大，但是，可开发性土地严重不足。二来可以集中治理环境污染，有效提高资金效益。在比较优势利益的驱动下，从20世纪50年代以来，全球经历了3次大规模的跨区产业转移。伴随着区域经济一体化进程的发展和我国中部崛起战略的实施，目前我国又一次大规模的产业转移已经开始，与东部地区相邻、交通运输条件较好、经济发展处于低梯度水平的中部省区成为新一轮产业转移的主要承接区。正是在这一背景下，“飞地经济”战略成为人们日益关注的焦点。但是，青海省的生态地位决定了青海省不能成为一般经济学上“产业梯度转移”的承接区。因此，青海省发展“飞地经济”绝不是将劳动密集型及部分低技术密集型产业不加区别的承接。而应当是立足于本地的特色经济，发展适合青海经济的特色园区，例如，海东地区的平安、乐都作为“富硒”地区，其农作物的“富硒”特色是特色农产品及其精深加工产品增加附加值的保证。建设“富硒”产业园区，引入“飞地经济”，我们不仅需要资金、项目，还需要技术、人才及“富硒”地区的可持续发展。因此，在青海省发展“飞地经济”中必须杜绝产业转移梯度型“飞地经济”。
　　(二)青海省发展“飞地经济”的制度保障
　　1.宏观调控层面。青海省发展“飞地经济”，从宏观政策的制定，到工业园

区的规划、建设，都有赖于政府的积极主导。就宏观政策看，为了协调生态保护与经济发展的要求，一方面，省政府要出台发展“飞地经济”的优惠政策，诸如税收优惠、转移支付倾斜、政府采购保障等：另一方面，省政府要确定产业方向，确保生态保护的需要。就工业园区的规划、建设看，青海省各地区经济发展极不平衡，省政府就要从全省整体规划“飞地经济”发展，既要考虑“飞地”工业，也要考虑“飞地”农业，还要考虑”飞地”旅游业，并应当综合考虑发达地区对青海省对口支援的项目实施。就“飞入地”、“飞出地”利益协调机制看，原则上应当以双方政府协商解决，但是，省政府应当考虑确定双方利益协调机制的基本原则、动力机制、目标约束等制度框架，以保障双方协商的有序高效，并且在制度框架中也应确定双方发生利益争执及管理纠纷时的解决机制。
　　2.市场管理层面。政府应当重点解决两个问题，一是市场的准入问题，“飞入地”政府在省政府确定的产业方向基础上，决定项目的资金量、技术附加值等市场门槛。尤其是针对限制或禁止开发地区“飞出”时，需要解决好全省的整体利益与“飞入地”的本地利益之间的矛盾。二是市场的日常管理，包括工商、税务、质检、节能、知识产权保护等政府部门的市场管理，“飞出地”与“飞入地”政府应当通过协议进行明确约定，划清双方的权限范围，保障日常管理的顺畅。双方权限划分的依据是“飞地经济”的具体管理方式的选择。以“飞出地”直管，市场的日常管理应当由“飞出地”政府的上述部门行使；以“飞入地”直管，按照“属地原则”市场的日常管理应当由“飞入地”政府的上述部门行使：双方共管，应当以共同成立的管委会行使管理权限。
　　3.生态环境保护的管理。青海省的经济、社会发展以生态保护为前提。虽然，发展“飞地经济”的目的就是为了解决生态保护与经济发展的矛盾，但是，生态环境保护在“飞入地”依然是工作的一个方面，不能轻视。我们决不能走“先发展，后整理”的路子。“飞入地”生态环境保护的第一关口是宏观层面产业政策、产业方向的确定，符合青海省产业政策、产业方向的项目才能入住“飞地经济”产业园区。对于生态环境保护的日常管理，在“飞入地”、“飞出地”都在本省的，可以将对政府的生态环境保护指标考核与“飞地经济“具体管理方式相联系，日常管理的权限交由相应政府的环保部门行使。如果“飞入地”在本省，而“飞出地”是其他省、市、自治区的，生态环境保护的日常管理必须由“飞入地”政府承担。但是，生态环境保护还可能会涉及周边的其他自然人、法人及其他组织的环境权。此时，需要从公益保护及司法保护的角度构建合适的制度。
　　4.社会管理。“飞地经济”发展中的社会管理，是一个比较复杂的问题，涉及面广，主要包括劳动保护、社会保障、提供公共服务等等。显然，“飞入地”政府会承担更多的义务。为了保证青海省“飞地经济”的可持续发展，这个问题是一个需要进一步深入研究的重点。

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