如何落实航运企业安全生产主体责任
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作者: 刘德学
重庆航运企业众多，安全监管工作复杂而又艰巨，这就要求各海事管理机构和海事执法人员必须理清相关法规，找出监管依据，有效开展航运企业安全监管工作。
2010年1月5日，重庆市政府以“渝府发［2010］3号”下发了《重庆市人民政府关于进一步落实企业安全生产主体责任的决定》（简称2010年3号文），要求各级负有安全生产监督管理职责的部门要积极履行安全生产监督管理职责，督促企业全面落实安全生产主体责任，强化生产经营活动过程监管，严肃查处企业安全生产违法行为，为海事管理机构开展航运企业安全监管工作再次提出了明确要求，这既是权利，更是义务和责任。
随着国家经济的持续发展，航运企业也不断发展壮大，数量也在飞速增长。截止2010年初，在重庆海事局办理船舶登记的航运企业已达268家，面对如此众多的航运企业，安全监管工作复杂而又艰巨，这就要求各海事管理机构和海事执法人员必须理清相关法规，找出监管依据，明确一直困扰航运企业安全监管工作的四个问题：一是海事管理机构是否是航运企业安全监管工作的责任主体？二是航运企业安全和防污染管理的责任主体又是谁，是所有人、经营人、管理人还是光船承租人？三是航运企业究竟应建立和落实哪些安全规章制度？四是海事管理机构应如何开展航运企业安全监管工作？
下面，笔者结合相关法规对上述问题逐一进行剖析。
海事开展航运企业安全监管责无旁贷
传统观念认为：现行法律法规赋予海事管理机构的法定职责中并无“航运企业安全监管”这项内容，设立长江海事局时赋予其基本职责中也无该项内容。因此，海事执法人员普遍认为：公司安全管理是航运管理机构的法定职责，海事管理机构过多地对航运企业实施安全监管，一方面自行增加工作职责而加大责任追究的风险，另一方面涉足此领域有越权之嫌且无相应法规支撑。随着“国际安全管理规则”和“国内安全管理规则”的逐步实施，海事执法人员也意识到海事监管工作开始延伸至航运企业，但也仅限于必须建立和运行安全管理体系的航运企业。
诚然，交通运输部以2008年2号令发布的《国内水路运输经营资质管理规定》（简称08年2号令）和2009年1号令发布的《国内船舶管理业规定》（简称09年1号令）中明确各级政府交通主管部门设置的航运管理机构为航运企业和船舶管理企业的主管机关，负责督促并检查航运企业和船舶管理企业安全管理人员的配备、安全规章制度的建立等工作。其实这并不矛盾，根据“政府领导、企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的20字安全生产方针的要求：航运管理机构对航运企业履行行业管理职责，海事管理机构对航运企业履行国家监察职能，都有安全管理职责，但海事管理机构更偏重于对航运企业实施安全监管。同时，海事管理机构对航运企业实施安全监管工作也有明确的法规支撑，交通运输部以2007年6号令发布的《中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规则》（简称07年6号令）第三条明确规定了各级海事管理机构是航运企业安全和防污染监管的责任主体。虽然“07年6号令”在适用范围上不甚明确，从第二条规定来理解似乎仅适用于建立和运行安全管理体系的航运企业，但后续的第四条至第十四条的规定已明确是针对所有航运企业都应遵循的要求。
综上而论，海事管理机构开展航运企业安全监管工作责无旁贷，且应该针对所有航运企业开展安全监管工作而不仅限于必须建立和运行安全管理体系的航运企业。
明确责任主体
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》及相关的水上安全管理法规均笼统地把船舶所有人、经营人、管理人作为航运企业安全和防污染管理的责任主体，但在他们应承担的具体责任并不明确：是其中之一承担主体责任，其他承担协助管理责任？还是大家共同承担主体责任？不理清这个问题，海事执法人员在实施航运企业安全监管工作中就会感到迷茫，甚至会底气不足、畏手畏脚。
让我们一起理一理相关法规的规定，可以分四种情形进行剖析。
情形一：当所有人与经营人相同时。此时的安全和防污染管理责任主体当无争议，既是所有人也是经营人。
情形二：当所有人和经营人不同时。“08年2号令”对从事水路运输经营的航运企业在安全规章制度的建立和专业管理人员配备上作了明确要求，并将此作为取得水路运输经营资质的前提，经营人理所当然地为安全和防污染管理的责任主体。
情形三：船舶租赁时的责任划分。船舶租赁分为光租和期租，其责任划分各异，根据“海商法”的规定：期租时出租人应保证船舶在租赁期间的安全适航性，而光租时出租人仅须保证交船时船舶安全适航；同时，“船舶登记条例”也规定“光租应到主管机关处办理登记”，办理光租登记后主管机关将船舶法定经营人由所有人改为承租人，而期租无须登记，船舶法定经营人也仍为所有人。因此，光租且依法登记后承租人为安全和防污染管理的责任主体，而期租则仍由所有人为安全和防污染管理的责任主体。
情形四：有管理人出现时。“09年1号令”明确规定：管理人就是为所有人、经营人、承租人提供安全和防污染管理服务的，亦即：委托管理时，管理人为安全和防污染管理的责任主体。
航运企业应建立安全规章制度
关于航运企业必须建立的安全规章制度，相关法规和文件的规定不尽相同，做出明确规定的主要有：重庆市政府“2010年3号文”针对全市所有企业规定了12项基本制度和16项备选制度；而海安全［2007］362号文《关于明确水上交通行业中央企业安全监管有关事项的通知》规定水上交通行业中央企业应建立18项制度；对必须建立和运行安全管理体系的航运企业，其安全规章制度必须满足“国际安全管理规则”和“国内安全管理规则”的要求。各不相同的规定致使海事执法人员在实施航运企业安全监管工作中无所适从，难以把握航运企业究竟应建立和落实哪些安全规章制度才能满足要求。
其实这也不矛盾，航运企业应建立并落实安全规章制度是其履行安全和防污染管理主体责任的必然要求，而航运企业应建立安全规章制度数量则有一定的自主性，海事管理机构和海事执法人员不能想当然地要求航运企业必须建立多少个安全规章制度，换句话说：航运企业可以结合企业规模、岗位设置及安全和防污染管理工作的需要建立确定应建立的安全规章制度的数量。海事管理机构在实施安全监管时重在核查航运企业所建立的安全规章制度在内容上是否涵盖了相关法规和文件的要求，是否具有可操作性，是否落实到位并留下相应的记录。具体工作中可参照如下标准进行核查：必须建立和运行安全管理体系的航运企业以通过主管机关派出的审核组审核通过的安全管理体系文件为标准；水上交通行业中央企业以“海安全［2007］362号文”的规定为标准；其他航运企业以“07年6号令”第四条至第十四条规定为标准。
海事如何开展安全监管工作
笔者认为：各级海事管理机构开展航运企业安全监管工作应采取日常监控和定期抽查相结合的方式，督促航运企业安全和防污染管理工作持续有效开展。
基层海事管理机构和海事执法人员应结合“船籍港管理办法”的实施来开展航运企业日常安全监管工作，主要通过船舶安全检查、违法行为调查处理、水上交通事故调查处理等关口深入核查航运企业安全和防污染管理工作的日常开展情况，当发现航运企业在安全和防污染管理中存在重大隐患时，应及时组织人员对其实施全面深入地监督检查，评估其安全和防污染管理现状，指出存在的问题和不足，提出相应的整改意见，已构成违法行为的应依法开展调查处理工作。
同时，基层海事管理机构还应建立并落实对航运企业的安全和防污染工作开展情况实施定期抽查的制度。根据航运公司安全管理体系审核后续管理的相关要求，对建立并运行安全管理体系的航运企业，每季度应开展一次走访，每年应组织审核员开展一次监督检查。根据水上交通行业中央企业安全监管的相关规定，每半年应走访了解水上交通行业中央企业的安全和防污染管理工作开展情况。对于其他航运企业，也应定期走访了解其安全和防污染管理工作开展情况，间隔期不宜低于每年一次。
总之，依法开展航运企业安全监管工作是各级海事管理机构的法定职责之一。“08年2号令”明确规定：除经营单船600总吨以下的内河普通货船运输外，经营国内水路运输应当取得企业法人资格。水路运输的公司化经营必将进一步发展的壮大，依法开展航运企业安全监管工作，积极督促航运企业主动做好各项安全和防污染管理工作，既是各级海事管理机构依法履职的需要，又利于充分发挥航运企业自律开展安全和防污染管理的主观能动性，变“要我安全”为“我要安全”，使主管部门和航运企业在安全和防污染管理工作中相互协调、形成合力，促进水上安全管理工作有序、良性发展。
(作者单位：重庆海事局)
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