论“结建”地下防空室的权利归属
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作者: 赖国松 戴玲静
摘要：我国现行《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”“结建”地下防空室是占用建设用地地下空间，依法利用国家优惠政策和业主缴纳的税费建造的，其产权应归国家所有。
关键词：物权法；地下防空室；所有权
中图分类号：D913文献标识码：A文章编号：1672-3198(2009)06-0256-01
1“结建”地下防空室的特征及意义
“结建”人民防空地下室，通常指结合民用建筑修建的防空地下室，《中华人民共和国人民防空法》(以下简称《人防法》)第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。这里所说的民用建筑，是指住宅、旅馆、招待所、商店、大专院校教学楼和办公、科研、医疗用房等，必须按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。此处的“民用建筑”是区别于“军事建筑”和生产性工业建筑而言的。同时，人民防空地下室也有别于普通地下室，它是按照国家规定的《人民防空工程战术技术要求》修建的防空地下室，必须具备战时可用于防空的各种要素条件要求，能够达到设计要求的防护能力。
为了有效地组织人民防空，保护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行，依据《人防法》的规定，城市民用建筑必须建造地下防空室。结合民用建筑修建防空地下室是用一笔较少的投资取得战备、社会、经济效益的好办法。它不仅是战时保障城市居民就近就地掩蔽，减少伤亡损失的有效途径，而且在平时，又是抗震救灾保持地面建筑稳定的重要措施，同时还可以大大节省城市用地，缓解城市交通紧张状况。当今，世界各国普遍采用这种利国利民的办法，用法律的形式规定修建防空地下室。
2依据《物权法》可单独确立建设用地地下空间使用权
我国《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”这一规定为我国土地空间的利用确立了根据，为建立我国土地空间权体系奠定了基础。由《物权法》该条规定可推知，建设用地使用权既可以在土地地表设立，亦可以在土地的地下或地上一定空间上设立。土地地下空间和地上空间，是指土地地表上下一定空间外的地下空间和地上空间，权利主体针对地表、地上空间和地下空间形成的对应权利为普通地上权，地上空间权和地下空间权。
在城市建设用地的利用过程中，国家可以根据《物权法》的规定，在城市土地的地下空间或地上空间设定新的建设用地使用权，但此权利的设立不得损害已设立的地表的用益物权。同时应该明确，这一制度设计并不违反物权法定原则，此处的地上与地下空间权并不是一项单独的用益物权，其内涵于建设用地使用权的概念之内。
空间权并不是一项单独的用益物权，从空间权的来源来看，它与地上权的来源并无不同，因为二者都是土地所有人基于他人在自己土地上有建筑物或其它工作物之目的需要使用土地而将该土地使用权让渡给他人的；另外，从两项权利设立的目的看，两者都是为了在设立的标的上有建筑物或工作物之目的，只不过空间去的标的为空间，而地上权的标的为土地而已；从两项权利的内容看，空间权利人与地上权利人同样都享有对标的的占有、使用与收益的各项权能。因此，从上述几个方面看，空间地上权与普通地上权并无本质的不同。由此推知，地下空间使用权，是城市建设用地使用权的组成部分，“结建”人民防空地下室所占用的空间属于国家所有，是国家建设用地使用权的一部分。
3“结建”地下防空室所占空间属地下空间使用权的一部分
依《物权法》规定，用益物权包括土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权和地役权。建设用地使用权是指利用土地营造建筑物、构筑物和其他设施建设的权利。建设用地使用权分为国有土地建设用地使用权和集体土地建设用地使用权。国有土地建设用地使用权是指公民、法人和其他经济组织进行非农业建设依法使用国有土地的权利。“结建”地下人民防空室主要是结合城市商品房依法建设的，所以其绝大部分使用的是城市的土地。《物权法》第四十七条规定：“城市的土地，属于国家所有。”所以“结建”地下人民防空室所占用的土地，属于国有土地的一部分，需强调的是，由于地下防空室的特殊属性，其占用的国有土地，不是国有土地的地表部分，而是国有土地地下一定的部分。
土地空间权理论是随着社会经济的迅速发展，城市土地资源日益紧张，人类不断探索土地的综合利用的情况下而产生的。对土地空间的开发和利用，改变了利用土地平面的传统，大大提升了土地的综合利用价值。伴随着土地空间的开发和利用，土地空间权的权利体系也不断得到完善，且逐渐以制定法的形式加以调整和确认。
由于城市的土地属于国家所有，所以普通地上权和自然附属于其上的地下和地上的空间也应该属于国家所有。
依《物权法》规定，非国家主体可以通过转让或划拨的方式取得城市土地建设用地的使用权，但根据土地空间权理论，非国家主体取得建设用地使用权，是指其取得的是在法律规定的地表上下符合一定利用目的的普通地上权，并不意味着其已经取得了该土地的地上和地下无限制的空间利用权。如果允许取得普通地上权人无限制的利用其取得普通地上权的土地上下空间，势必影响国家为了公共利益而对土地空间的开发利用，同时也容易造成权利界限的混同，产生没必要的纠纷和矛盾，造成权利归属的混乱。只有作为城市土地的所有者国家，才可以根据公共利益的需要，对土地的地下和地上的空间依法予以转让或开发利用，人民防空地下室的建造，是利用土地地下空间的表现，其所占用的地下空间属国家所有。
4“结建”地下防空室的其他国有属性
依据《物权法》第一百三十六条的规定和有关空间权理论，普通地上权及土地空间权属于国家所有，国家既可以就普通地上权以转让或划拨的方式将该土地承载的建设用地使用权转给其他主体，也同时可以就土地空间权所承载的建设用地使用权转给其他主体，以实现土地经济价值的立体开发和充分利用。“结建”地下防空室所占用的地下空间，是国家拥有土地的一部分，开发商等建设主体并未获得该地下空间的建设用地使用权，所以其无法取得该建筑物的所有权，同时也无权对其作出其他处分。
从《人防法》规定的“谁投资、谁使用、谁收益”原则来看，要解决使用收益问题关键是明确投资主体。明确了投资主体，根据民法中“谁投资，谁所有”的理论，也就解决了其权属争议问题，即“谁所有”。
首先，开发商对“结建”地下防空室建造未投入成本。在人防工程的建设过程中，土地管理部门将人防工程定位为非赢利性质，房地产开发商没有受让该土地地下空间的使用权，不用缴纳土地出让金。同时其前期缴纳的人防工程的相关材料和建设费也作为开发成本，打入房屋销售价格，可见，开发商对防空室未有成本投入。
其次，业主承担的部分成本属于依法履行的法定义务。在开发项目中，防空地下室是按非赢利不能有偿转让的性质列入开发项目的公共配套设施支出，属于开发成本，业主实际上承担了结建人民防空地下室的部分成本。但承担相关成本并不意味着其享有该工程的所有权，这一负担属于依法应履行的义务。我国人民防空法第八条规定：“一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务。”第四条规定：“人民防空经费由国家和社会共同负担，有关单位应按照国家规定负担人民防空经费。”第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”结合民用建筑修建的防空地下室，都是建设单位履行法定义务的一种表现，是必须履行的一种社会责任。值得注意的是，履行法律强制规定的义务，不是投资。
综上所述，“结建”人民防空地下室所占用的土地地下空间的所有权与使用权均属于国家所有，其材料费和建设费也以赋税的形式在转让过程中由业主负担，所以其所有权应归国家所有。
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