新加坡中央公积金制度对我国的启示
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作者: 朱启文
一、新加坡中央公积金制度与我国住房公积金制度的比较
与我国住房公积金制度专注于增加个人购房资金积累，发挥住房金融功能，实现住房保障互助作用不同，新加坡的中央公积金是对国民全方位涵盖的一体化社会保障制度，住房保障只是其主要作用之一。鉴于新加坡政府实施的政府组屋计划和公积金制度的紧密对接有效实现了新加坡国民的“居者有其屋”目标，因此新加坡公积金对住房保障的作用才尤显突出，并被世界各国所高度关注与研究。与我国的住房公积金制度不同，新加坡的中央公积金住房金融运作机制和“居者有其屋”的创新体制实现了紧密对接，在住房金融方面明显区别于我国。
一是中央公积金可以投入住房建设市场。1964年新加坡政府开始着力解决人民住房问题，到目前95％的新加坡人拥有自己的住房，其中84％的新加坡人住在政府组屋。新加坡住房问题得以成功解决的一个重要原因就是政府对私宅和政府组屋进行了严格区分，在对组屋价格上给予津贴或控制的同时，明确解决人民住房问题应以政府组屋为主，集中大规模实施了政府组屋计划。在住房不完全市场化的前提下，公积金发挥了建设资金规模化与集中化优势，即公积金管理部门通过购买政府建设债券，为政府的大规模集中建设提供了稳定和低成本的资金来源，有效解决了单纯依赖财政投入带来的资金不足或进行商业银行融资带来的高成本难题。
二是中央公积金实行“存贷分离、高存低贷”。新加坡的中央公积金在支持购房方面，既可以用来支付房款，归还房贷，以及申请低息贷款(相当于我国的公积金贷款)。但与我国不同的是，新加坡强调“存贷分离”，即中央公积金局作为公积金的管理部门，只有资金征缴、支付、管理和保值职能，并不能向公积金缴存人发放低息住房贷款。相应地，向组屋购买人发放购房贷款的职能由隶属于国家发展部的建屋发展局承担，建屋发展局在公积金存款利率的基础上上浮0.1个百分点发放低息购房贷款。在公积金的运作机制方面，实行“高存低贷”，即中央公积金局付给公积金缴存人相比市场化的存款利率，而公积金缴存人又可以向建屋发展局申请相比市场化贷款利率低很多的组屋贷款。由于存贷分离，中央公积金局的运作并不依赖于贷款收益，而是有GIC(“新加坡政府投资管理公司”的简称)等专业投资和政府债券稳定收益保证，能够向公积金缴存人支付具有竞争力的存款利率，即新加坡国内四家主要银行的一年期定期存款利率的算术平均值，且不低于2.5％，确保公积金不存在存款贬值现象。据介绍，目前公积金投资收益率为6％左右，付给缴存人的存款利率为2.5％，缴存人申请组屋贷款利率为2.6％。
三是在统一管理下住房金融功能更强。新加坡在解决国民住房问题上从三方面入手：一是在房屋供应方面，政府限价或有政府补贴的组屋是主体；二是在消费能力方面，通过中央公积金的较高缴存率，实现了会员个人积累；三是在支付能力上，通过住房金融的大量创新，增强住房保障能力。与我国住房公积金的单纯住房信贷功能相比，新加坡中央公积金的支付能力更强。由于新加坡公积金实行“存贷分离”，因此组屋购买人既可以提取公积金支付购房首付，又可以向建屋发展局申请低息贷款(相当于我国的住房公积金个人购房贷款)。也就是说依靠政府的政策性金融支持，公积金缴存人完全可以解决住房问题。放贷人与担保人责任一体，实现了责任与权益的统一。作为中央公积金的会员，向建屋发展局申请购买组屋贷款必须参加家庭保障计划，向建屋发展局一次性支付保费(可用公积金普通户头支付)。如投保者不幸丧失劳动能力或过世，建屋局将负责支付未还清贷款。而我国住房公积金贷款普遍采用的置业担保模式下，担保人与放贷人作为两个独立主体，具有不同利益追求，难以完全防范贷款风险。从2009年开始新加坡实行组屋屋契回购计划，通过售后回租的金融创新实现以房养老，很好地解决了老龄社会“老有所依，在有所居”难题。
二、对我国完善住房公积金制度的启示及建议
一是要在制度安排中明确住房公积金在住房保障体系中的地位和作用。新加坡的中央公积金经过50多年的发展，已经不仅仅是社会保障体系的一部分，更是全社会的一项基本制度。围绕中央公积金的制度生命力、社会保障功能和金融功能创新，新加坡政府进行了不断改革和加强。反观我国的住房公积金制度，虽然普遍推行己接近20年，但在辅助完成住房由实物分配向货币化分配后，目前对制度的定位和功能发挥还存在一定的争论。无论是从国家或地方来看，在强调增强全社会住房保障时更多的是建设保障性住房，而鲜有谈及住房公积金的制度保障作用。
二是要在法律上明确住房公积金的个人所有属性并建立利益保障机制。新加坡的中央公积金实行会员制，通过立法和完善机制，公积金的资产私有性和资产安全及保值增值得到了充分保证，并且随着中央公积金支付功能的强大，会员的缴交意愿更强，实现了良性循环，中央公积金的制度生命力也得到进一步增强。而我国的住房公积金，尽管有国务院《住房公积金管理条例》的缴存规定，但由于法律强制性不够，低存低贷的运作机制对未使用的缴存人利益补偿性不够，部分企业和个人特别是中低收入群体的缴交意愿始终不强。
三是要在运作机制和法人治理上增强公积金的抗风险能力。新加坡的中央公积金具有完备的抗风险能力：首先，中央公积金局作为法人机构，实行董事会领导下的总经理负责制，采用现代公司管理模式，保证了管理效率和人才需求；其次，“存贷分离”和“贷款与担保一体化”的运作机制设计，保证了最大程度的风险分散和防范；再次，通过立法规定和及时调节企业个人缴交率，很好地保护了企业和个人的权益，保证了制度的长久运作；最后，通过立法规定政府公积金投资失败由财政储备弥补损失，在根本上保证了会员资金安全。正是有这四重保障，50多年来新加坡的中央公积金制度经受了多重考验。而我国的住房公积金制度，这四点都没有完全实现，迫切需要加强。
因此，为进一步增强我国的住房公积金制度生命力，提高住房保障和风险防范能力，笔者提出以下政策建议。
一是要加快住房公积金立法进程。由于《住房公积金管理条例》的法规强制性不够，对住房公积金的运作机制和职能设计相对滞后，已经不能完全满足当前住房公积金的管理需求。特别是随着公积金资金规模的快速增长，住房金融功能的持续发挥以及对全社会住房保障体系建设的重要支持，一些地方进行了突破性的政策试点和业务创新。从制度层面看，这些创新试点工作都需要法律法规的支持和规范。
二是要完善对住房公积金缴存人的利益补偿机制。从我国广大职工的住房实际情况和房地产市场的发展看，由于一方面过去的实物福利分房使一部分职工通过房改已经拥有了自己的住房，另一方面一些弱势职工群体不能通过市场购买自己的住房。因此，在广大住房公积金缴存职工中必然有相当一部分始终不可能申请住房公积金贷款。对这部分人而言，一方面在互助设计中只履行了义务没有享受到权益；另一方面长期的低利率，也承担了存款贬值风险。为增强制度吸引力和制度公平性，需要建立存款利益补偿机制，作为住房公积金“低存低贷”体系的辅助。对这部分职工，我们认为可以通过住房公积金的运作收益对其进行利息补助。
三是管理机构要建立现代法人治理结构。由于住房公积金管理中心作为我国的事业单位不具有独立的法人治理结构，而又独立承担了存贷款职能，同时由于贷款人和担保人的职责分离，因此根据《住房公积金管理条例》的要求，要公积金管理中心独立承担风险难以实现。同时，由于住房公积金不属于政府财政预算资金，也没有列入政府预算进入公共基础建设和政府投资领域，政府不能对公积金运作亏损进行弥补。因此，从风险防范角度出发，必须强调公积金管理中心作为管理人的风险防范职能，对公积金中心进行现代管理机构改造，建立现代法人治理结构，实行相应绩效考核，增强机构风险预防能力和人员的运营管理能力。
齐婧 责任编辑
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