“挂钩”试点工作探新

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　　城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩(以下简称“挂钩”)是加强土地管理的重要政策内容之一。全国第一批挂钩试点项目区183个，共使用周转指标4924公顷。在挂钩试点项目区的申报和组织实施过程中，一些问题逐渐浮出水面，亟待解决。
　　
　　周转指标的涵义应明确
　　
　　国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》规定：“挂钩试点的规模控制和管理，通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。”在实际工作中，一般的拆旧地块复垦出来的土地，按照现行土地利用现状分类标准变更不可能全部为耕地，还可能有园地、林地或农村道路、沟渠等其他农用地。上述挂钩周转指标的涵义前后不一致，前指拆旧地块的面积(用于建新地块的面积控制)，后指拆旧地块复垦出来的耕地面积(用于建新地块占用耕地面积控制)。例如，一个项目区拆旧地块面积为7公顷，复垦出来的耕地为6公顷，其他农用地为1公顷，那么，挂钩周转指标到底是7公顷还是6公顷呢?如果是7公顷，项目区内耕地就减少了1公顷；如果是6公顷，项目区内拆旧地块上将“留守”1公顷建设用地。 挂钩试点工作的目标是通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理。周转指标只用一个数据，是不能全面反映国家对挂钩试点工作基本要求的，需要进一步细化。参照土地利用年度计划的指标结构，周转指标应包括：(一)农用地转用指标。这个指标用于控制建新地块的规模，即上述例子中的7公顷。这里的农用地包括未利用地，否则将达不到控制项目区内建设用地总规模的目的。(二)土地复垦补充耕地指标。这个指标用于控制建新地块占用耕地的规模，即上述例子中的6个公顷。这样周转指标就具有了双重控制的功能，可以保证项目区的封闭运行。
　　
　　建新地块不可先行定位
　　
　　目前挂钩试点项目区实施规划方案要求建新地块定位，并提供土地勘测定界图，但一般情况下此时并没有落实具体的建设项目，场地选择具有明显的随意性。因此，建新地块的定位等于为一块土地寻找适宜的用途方向，即建新地块长宽、形状、面积已定，等着套现适宜的建设项目。这是很不现实的。假如建新地块面积为2公顷，某建设项目只需要1．8公顷用地，剩余的O．2公顷怎么办?给这个建设项目不符合节约利用土地标准，不给这个建设项目又不够上另一个建设项目。由此看来，建新地块先定位的方法相当于自己给自己套枷锁，不符合项目选址的一般规律。
　　因此，项目区的确定取决于符合复垦条件的拆旧地块，建新地块只具有面积属性，且能自我拆分和与其他项目区建新地块组合，但不具有形状、空间等属性。在项目区实施规划阶段，建新地块只是一个量，只有在项目区实施的过程中，有了具体的建设项目，建新地块才能在城镇建新用地区内定位，这时建新地块才能由虚拟状态走向确定状态。
　　此外，要求建新和拆旧地块在地域上尽可能接近是没有道理的。项目区一般控制在市、县行政辖区内就能够满足项目区实施和管理的需要，“在地域上要尽可能接近”的原则容易对建新地块的选址产生误导。建新地块的区位和空间属性通常依据城镇土地利用规划、具体建设项目的情况等来确定的，而不是拆旧地块的具体位置。
　　
　　启动资金宜采用财政资金
　　
　　挂钩试点中，除了挂钩周转指标要求封闭运行，资金也原则上要求封闭运行。使用挂钩周转指标的建设项目，收取的耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让金等费用要能满足拆旧地块的补偿、复垦等用途的资金需求，无需注入外来资金。为保证资金供给，耕地开垦费应参照拆旧地块的复垦预算收取；新增建设用地有偿使用费按国家规定收取；土地出让金依建新地块所处位置以土地评估值为基准，按不同的供地方式确定。由于建新地块的地价因所处位置不同而不同，所以建新地块落户的区域应考虑拆旧地块各项费用的大小，否则项目区内的资金将入不敷出，资金无法封闭运行。
　　要想形成健康的资金流，必须落实启动资金，这样健康的资金流才能激发起来。针对项目区建设初期，建新地块上的建设项目一般落实不下来的实际情况，启动资金宜采用财政资金，用于拆旧地块的补偿、复垦等支出。待建新地块落实了具体的建设项目，收取了相应的费用再归还启动资金。这样可以保证项目按规划及时实施，防止因启动资金问题而导致项目区建设搁浅。
　　
　　挂钩专题规划可以单独编制
　　
　　依规划用地，才是科学用地，挂钩试点也是这样。没有规划的项目区，很难达到优化城乡用地结构的目的。国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》中要求结合新一轮土地利用总体规范修编，探索实行挂钩周转试点区域的规划方法，但目前市、县土地利用总体规划修编刚刚开始，挂钩专题规划似乎难以制定。实际上，挂钩专题规划是以市、县行政区域为单位，是对已有的农村建设用地进行洗牌，把那些不适宜在农村的建设用地转到城镇建设区域内，从而达到改造空间布局的目的。由于挂钩试点要求市、县区域内封闭运行，各项指标动态平衡，挂钩专题规划具有明显的地域性，不会对市、县级土地利用总体规划修编产生负面影响。所以，挂钩专题规划的编制完全可以单独进行。

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