土地利用规划应以人为本

来源:用户上传      作者:

　　土地利用规划中以人为本的内涵
　　
　　土地利用规划是人们开发利用土地的行为管理指南，其以人为本理念，就是从规划的修编到实施，“人”应当贯穿始终，体现人性化、人文化和人的参与程度，反映建立和谐社会的要求。具体来说，这种科学的规划理念应该包括：（1）充分体现对公民权利和利益的保护，体现土地的科学合理利用。（2）公众对规划享有充分的知情权和发言权。首先，规划区的公众应该对当地的发展现状、变化及今后该区域的规划方向和思路有足够的认识和了解，对区域的规划方案形成一个认知度。其次，公众从行为上对规划方案作出反应，当地居民根据自身的发展要求，以及不同利益集团在规划中的价值取向，向规划部门提出自己的意见和看法。（3）公众应广泛参与规划过程。因为广大公众对自身生活的环境非常了解，同时对自己今后的生活环境极为关注，单纯的依靠政府部门和专家学者制定的规划方案难免会与实地的情况发生偏差，影响规划的实施。而将公众引入到规划的制定过程中，促进规划师和公众之间的交流和沟通，可以提高规划的可行性和满意度。
　　传统的土地利用规划往往过多地追求经济的增长，建设用地规模不断扩大，城市的数量不断增加。这种外延式和粗放式土地利用模式，消极后果也逐步显现：耕地面积大幅减缩，粮食安全成为核心问题；土地的生态效益被忽视，生态环境的破坏已经超出了环境容量的承受范围，引发了诸多环境问题。这些问题都需要在新的土地利用规划中得以解决，然而如果继续沿用传统的规划理念，土地的低效配置在所难免。
　　众所周知，当前，我国正处在构建和谐社会的关键时期，而和谐社会的发展观则是以人为本的思想理念，这就要求我国新一轮的土地利用规划修编中，也必须引入并强化这种规划理念，使该轮的土地规划特点鲜明、立意独特并且能够行之有效。笔者认为，土地利用规划中以人为本思想理念的定位应该体现在以下方面：
　　
　　公众参与的土地规划
　　
　　在发达国家（如加拿大）土地利用规划规程中有关公众参与的解释是，同规划区有关的公民亲自参与规划过程，而不是只对已定决策做出反应。可见，规划的公众参与不仅包括了参与范围、参与人员、互动过程及参与结果，更重要的它不是一种事后的参与，而是贯穿在整个规划编制和实施中，其最终是让具有法律效率的规划文件成为社会各阶层在谋求自身利益时必须遵守的共同“契约”。
　　与发达国家相比，当前我国在土地利用规划中的公众参与还处于初级阶段，即完全被动接受阶段。规划部门只是将规划方案通过运用展览、街头宣传、新闻媒体、网络等方式进行宣传，以激发公众的参与愿望、了解自己生活的社区和城市发展的前景及一些相关的政策。显然这还不是真正意义上的“公众参与”。可喜的是，在新一轮的土地利用规划修编中，我国的公众参与正在由完全的被动式参与逐步转为受约束的尝试阶段。公众开始主动反映现实问题，其中包括揭示在土地利用规划的某些内容中存在的潜在矛盾和复杂的利益冲突以及某些不公平现象，并提出好的建议。公众参与受到政府的鼓励，但尚缺乏完善的法制约束，公众参与的方式处于探索阶段，有待于进一步的引导和完善。
　　
　　可持续发展的土地规划
　　在 1987年4月，联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中，首次诠释了“可持续发展”的概念，强调人类的发展，应该“在不危及后代人需求的前提下，寻求满足当代人需求的发展途径”。之后，在 1992年 6月巴西里约热内卢“环境与发展”大会通过的《21世纪议程》，使可持续发展这一概念在全世界范围内广泛传播和应用。可持续发展可以定义为：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。
　　可见，可持续发展的核心是人的永久发展，强调的是代际间资源公平分配和利用的观念，包含了深刻的“以人为本”理念。反映在土地利用规划上，则是要求通过制定土地利用的各项规划，使有限的土地能够持续满足人们日益增长的需求，简言之，就是达到土地供需的持续平衡。我国当前新一轮土地利用规划编制中，在继续加强耕地保护力度的基础上，提出了节约集约用地的战略要求，应当说，这是通向土地可持续利用的有效途径。通过对土地资源的节约集约利用，可以减少对后备资源的开发和利用，给后代人留下开发资源的空间，体现土地资源代际间的公平。所以，新一轮土地规划应当以节约集约利用土地为核心，体现对经济社会发展和城市布局规划的影响和制约作用。
　　
　　秉承传统文脉的土地规划
　　在社会发展进程中，一些特殊形态的用地，尤其是古文化用地，由于其独特的地理位置和固有的民俗风情，经过提炼、沉淀形成了这些地方独特的地域功能和传统文脉特色，且往往体现在建筑物形式、土地布局和当地社群生活中。这是我国民族传统文化的宝藏。
　　现实中，一些地方片面理解和追求现代化，追求土地的经济效益，将原来的古文化用地转变为商服用地，使传统文化遗存遭到严重破坏，违背了以人文本的规划理念。因此，新一轮土地利用规划，尤其是对旅游城市和古镇用地做规划时，应该注重保留地方特色，保持当地传统的建筑风格和用地布局，充分认识和考虑人们对传统文脉的浓厚情感，使土地的布局更加人性化。
　　
　　绿色生态的土地规划
　　随着我国土地利用规划理念的不断深入和完善，由第一轮的“一要吃饭，二要建设”提升到第二轮的“一要吃饭，二要建设，三要生态环境”，可以看出人们对生态环境的认知度在不断加深。现代都市市民都喜欢自己的居住区或周围有大片林木或草坪绿地，宽敞的城市绿地和高绿化覆盖率是“生态城市”和“环保城市”的代名词。
　　搞绿地建设固然是好事，但应根据土地资源状况量力而行。在人多地少的地区，尤其是一些大城市，人们往往为了绿化而绿化，不惜占用耕地去实现一些硬性的绿化指标，这与“绿色规划”的意图是背离的，不利于土地利用结构的优化发展。
　　笔者认为，在新一轮的土地规划修编中，应该重新定义和审视绿地的概念，制定合理的绿地建设指标，不能狭义地认为种树种草修隔离带才是绿化，而应该拓宽视野，认识到耕地的生态功能。耕地作为一个高度集约利用的土地，其生物量比林木和草坪大得多，对于人地关系紧张的地区来说，绿化用地的规划中可以考虑用周围的田园风光空间格局替代树木掩映的城市居住格局。

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-652036.htm