欠发达地区国库现金管理问题探析

来源:用户上传      作者: 国家金库张家界市中心支库课题组

　　 摘要：国库现金管理是科学合理利用国库资金的现实需要。本文从张家界市国库现金管理的现状出发，深入分析了当前欠发达地区国库现金管理的个性问题及地方国库现金管理的共性问题，提出了解决问题的对策，以期为欠发达地区的国库现金管理实践提供参考和借鉴。
　　 关键词：欠发达地区；国库现金管理；问题；对策
　　
　　 一、引言
　　
　　 近年来，随着财政国库管理体制改革的不断推进，各地方国库库存余额快速增长，产生了大量闲置资金。通过规范国库现金管理，能够有效控制政府借债数量、降低借债成本、提高国库现金管理水平、促进国内金融市场发展、促进财政政策和货币政策之间的协调，从而增进社会总福利。因此，地方政府有关部门和社会对地方开展国库现金管理的呼声日益高涨，实现国库库存余额最小化，投资收益最大化，已是地方国库管理部门亟待研究的课题。
　　 当前，具有代表性的国库现金管理的运作模式主要有三大类：一是国库现金全部存入人民银行，二是国库现金余额存入商业银行，三是国库现金余额进入货币市场用于短期投资。张宏伟从周口市国库现金管理现状出发，提出了基层国库现金管理的对策。本文在借鉴前人对国库现金管理运作模式研究的基础上，拟从张家界市国库现金管理面临的难点入手，分析经济欠发达地区国库管理过程中存在的问题，探讨欠发达地区国库现金管理问题的解决办法。
　　
　　 二、欠发达地区国库现金管理中的个性问题分析
　　
　　 （一）国库资金存量不足，运作空间受限
　　 张家界市属于旅游城市,经济发展不平衡,2009年GDP总量仅203亿元。由于经济发展水平不高，国库库存余额与经济发达地区相比，有很大差距。从2007年1月1日至2010年10月30日张家界市国库库存余额（全辖）均值为81796万元，最高库存出现在2010年10月13日，余额为130293万元，最低库存出现在 2007年1月2日，余额为39271万元。从张家界市2007年到2009年国库月末库存变化（见图1）可以看出：虽然国库存款增长较快,国库存量相对较小，而对国库现金进行管理，需要支付相关的机构运营成本，收益和成本相抵之后，可能经济效益并不明显，这样就会限制经济欠发达地区国库现金管理的运作空间，增加管理的难度。
　　 从张家界市2008年1月1日至2009年6月30日的日库存余额（全辖）波动情况图（见图2），我们可以看到：国库现金的季节性波动导库存现金存量水平不一,会增加国库现金管理的难度, 难以发挥国库现金的最大使用效益。在此期间日均库存为84440万元，最高日库存出现在2008年 12月 25日，余额为118264万元，最低日库存出现在2009年1月12日，余额为52356万元，最高库存与最低库存的差额为65908万元，波动幅度较大。
　　 （二）财权和事权不匹配，导致国库资金短缺
　　 1994年我国实行分税制财政体制后，一定程度上出现了财权上收、事权下放的现象。欠发达地区地方政府承担的事权越来越多,但地方政府的财力却并没有相应增大,地方政府财权与事权不统一问题日益突出。欠发达地区财权和事权不匹配，预算收入远小于预算支出，导致了国库资金短缺。
　　 从张家界市近十年的收支情况来看,全市财政一般预算收入远远小于一般预算支出,财政收支缺口逐年加大（见图3），财政“保吃饭”特点突出。张家界市2000年度财政一般预算支出为67511万元，而财政一般预算收入仅为29878万元，收支缺口达37633万元；2009年一般预算支出为440127万元，当年财政一般预算收入也只有120381万元，收支缺口更是达到319746万元，十年间收支缺口放大了8.5倍。
　　 欠发达地区由于财权和事权不匹配造成的国库资金缺口只能靠上级的转移支付来填补，这就使得欠发达地区的预算支出严重依赖于上级转移支付。虽然上级的转移支付逐年增加，但是仍然难以满足地方财政支出的需要，预算支出对上级转移支付的依赖程度呈逐年上升的趋势。张家界市2000年市本级的上级转移收入为38990万元，上级转移支付占预算支出的比重为57.8%；2009年市本级的上级转移收入为342973万元，上级转移支付占预算支出的比重增加到了77.9%（参见图4）。十年间虽然上级转移收入增加了近8倍，但是预算支出对上级转移支付的依赖率却从57.8%上升到了77.9%。
　　 （三）货币市场有待建立和完善
　　 从发达国家的经济运行规律我们可以看到,安全高效的国库现金管理需要以一个具有较高流动性和安全性的货币市场作为支撑。现今我国还没有建立起发达成熟的货币市场, 尤其是欠发达地区货币市场还有待完善, 投资渠道有限。目前张家界市货币市场尚未建立，尚无货币市场交易活动，受客观条件的制约，现阶段对国库资金进行日常操作受到限制。由于缺乏成熟的货币资金市场，国库实际库存资金在低于最佳库存时，不能通过买卖债券、证券回购等货币资金市场交易缓解资金支拨压力。
　　 （四）财税库信息化水平较低
　　 近年来，人民银行国库信息化建设伴随着金融电子网络化的发展取得了长足进步，但从总体上看，在经济欠发达地区，由于财力有限，并且业务量相对较少，财税库信息化水平还比较低，国库系统数据信息管理共享程度不高，还未实现国库数据大集中，基层区县财税库横向联网并未完全建立，国库收入、支出与退库业务未完全实行电子化，库款层层报解，资金在途时间较长，在一定程度上制约了国库现金管理的及时性和有效性。
　　
　　 三、地方国库现金管理中的共性问题分析
　　
　　 （一） 地方政府融资活动缺乏规范，增加国库资金风险
　　 现阶段政策不允许地方政府直接进行融资活动,要严格做到收支平衡。但目前的现实状况是各级地方政府大都通过不同渠道进行了融资活动, 比较典型的做法是设立政府性的企业融资平台。截至2010年2月，张家界市共有10家政府融资平台，其中6家为区县级平台公司，地方融资平台负债共计59.57亿元，绝大部分来自于银行贷款。融资平台以政府所拥有的土地作质押进行融资，靠政府综合收费能力而非项目自身的运营能力偿还债务。一旦还款出现问题，财政首当其冲面临偿债风险，国库资金一旦用于还债，会使国库库存大落，可能造成国库资金短缺，这会增加国库现金管理难度。据悉，根据全国信贷登记系统监测，2009年末全国各级政府地方融资平台贷款总额达6万亿元，其中有80％是项目贷款。一些地方性融资平台的负债率达到94％，有的地方甚至高达400％，面临很高的偿债风险，这些高负债贷款相当于是“绑架”了地方财政。这些融资活动并无明确的规范措施, 使地方政府的财政状况存在很大的不确定性, 增加了国库资金风险。个别地方存在在融资平台资金不够时，从国库转移资金运作的情况，使国库现金管理陷入混乱，加大了国库现金管理难度。
　　 （二）国库管理体制滞后
　　 一是财政国库管理体制政策滞后。现行国库管理体制是委托管理型,法律赋予了人民银行经理国库的职责, 但是现有政策并未明确规定如何在经理国库的同时确保库存资金保值增值, 因此地方国库部门只能被动地依据现行规定进行资金管理, 缺乏提高国库资金运用总体效率的激励约束机制；二是预算外资金管理问题。由于受地方利益、财政体制、管理机制和认识差异等多方面因素影响, 预算外资金作为满足政府履行职能需要的财政性资金一直游离于国库管理之外。从资金的有效运用来看, 没有将预算外资金纳人国库核算管理, 就谈不上真正意义上的国库现金管理, 也就偏离了国库资金保值增值的目标；三是国库单一账户体系还有不足。受诸多因素的制约，欠发达地区仍然存在多重设置账户，真正意义上的国库单一账户体系的形成还有待时日，因此，难以对国库资金进行高效运作。

　　 （三）实行国库集中收付改革造成部门利益之间的矛盾
　　 国库集中收付改革产生的现金余额集中化是地方国库现金管理的基础。在未实现现金余额集中化的国库管理模式下，国库现金余额被分散在各个商业银行的账户中，大量财政资金游离于国库管理之外，政府财政部门不能科学合理地运用财政资金，财政预算无法全面、准确、完整地反映国库收入的实际情况。虽然国库集中收付改革在整合财政资源、规范财务行为、简化拨付程序等方面发挥了重要作用，但同时也触及了某些部门利益，如取消在商业银行开设的账户，商业银行减少了稳定大额的存量资金，银行配合政策的积极性会受到很大影响。由于缺乏利益的驱动，各商业银行在宣传开立扣税账户、及时清算联网扣税资金等方面表现出被动和消极的态度。
　　
　　 四、优化欠发达地区国库现金管理的对策
　　
　　 （一）为充实国库广辟财源
　　 欠发达地区的地方政府应该充分利用有利的内外部条件，加快经济发展，不断培育新的经济增长点，淘汰落后产能，优化产业结构，进一步加大招商引资力度，大力扶持重点骨干税源企业，为企业提供更好的软硬件环境，以吸引更多的资金，对有发展前景的重点税源企业在政策、资金等方面给予更多的支持，不断提升服务水平，以增强企业的发展后劲，从而促进经济的持续、稳定、快速发展，为国库提供稳定可靠的财源。财税部门应通力协作，突出工作重点，抓好财源建设， 充实地方国库资金。另外，为改善欠发达地区财权与事权不匹配问题，中央财权应考虑向经济欠发达地区倾斜：一是加大经济欠发达地区财政的转移支付力度，二是提高经济欠发达地区税收地方分成的比例。
　　 （二）培育完善货币市场
　　 地方国库的现金管理需要以流动性高、安全性强的货币市场为平台。因此，培育竞争有序、监管严格、统一高效的货币市场是开展地方国库现金管理的首要前提。针对欠发达地区货币市场不活跃的情况，应从培育市场交易主体、丰富市场交易品种、扩大市场交易规模、加强制度建设、规范市场管理等多方面入手，加快货币市场建设。具体来讲，一是要大力发展货币市场的参与者，形成市场主体多元化，把握好现金头寸，及时调控流动性水平；二是加强货币市场各子市场的建设，推进市场一体化进程；三是逐步发展多种交易工具，如证券回购、国债、金融债券、大额可转让存单等。
　　 （三）为开展国库现金管理提供更为完备的技术保障
　　 欠发达地区的人民银行国库部门应加快系统建设步伐，做好国库信息处理系统的推广工作。积极推介国库集中支付资金汇划系统，逐步建立完整的国库信息化服务体系。构建一个国库资金数据监测信息化平台，该信息化平台能够及时反映国库收支、库存、退库等资金流量与存量，反映国库收支情况的变化趋势，对国库资金实行动态监控管理，通过国库资金预测提供数据资料，为今后国库现金管理提供更为完备的技术保障，促使地方国库现金管理工作迈上新台阶。
　　 （四）规范地方政府融资平台，确保国库资金安全
　　 在当前地方政府融资渠道不畅、融资手段单一的现状下，政府融资平台仍有其存在的合理性,尤其是经济欠发达地区财政资金缺乏，对政府融资平台有着更强的依赖性，关键是对其进一步规范。一是要加强融资平台的债务风险控制,在运营现金流、内部治理、实出资本、资金运用等方面加强管控，严格贷款审批制度；二是要实行政企分离，避免政府对融资平台的行政干预，建立政府主导的市场化投融资平台，弱化融资平台的政府背景，强化企业信用，预防并杜绝融资平台的债务风险转化为地方政府财政风险；三是整合融资平台,将分散的融资平台分类整合,重组成几个具有规模效应的融资平台,有利于加强管理，增强融资平台的融资能力和抗风险能力；四是加强对融资平台的监管，金融监管部门要强化对具有地方政府背景的融资平台贷款过程的监管。
　　 （五）科学构建欠发达地区国库现金管理制度框架
　　 经济欠发达地区应立足本地情况，在现行的地方国库现金管理制度下，探索出一条适合欠发达地区区情的国库法规制度，加强制度建设，以健全的法律制度体系来推动地方国库现金管理体制的建设。一是修订相关国库管理法律规定，使之有利于开展欠发达地区国库库存资金的日常运作；二是建立严格的制约监督机制；三是规范地方政府融资平台；四是将预算外资金专户纳入单一账户管理，全面推行国库集中支付改革；五是建立顺畅的协调机制和信息共享制度。
　　 （六）加强相关部门之间的沟通协调
　　 为保证地方国库现金管理制度能够有效实施，必须进一步加强地方国库现金管理工作的管理主体和操作主体之间的协调沟通。虽然目前财政部和人民银行都有国库部门，但对国库现金的管理还处于初期探索阶段，对各自的职能定位和分工还不是很明确，因此需要尽快在财政与央行之间、财政与央行内部各职能部门之间建立渠道畅通、沟通有效的协调机制，以确保财政国库资金的安全性和效益性，促进财政政策和货币政策调之间的协调配合，切实履行政府的公共职能。同时，我们还应注意到，在推进国库集中收付改革过程中，不可避免地要考虑商业银行的利益，在竞争的基础上兼顾公平，协同推进国库现金管理工作。
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　　 （课题组长:王君成员：李清蓉 刘军 邓建 王骁 陈军执笔：陈军）

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