对基层医疗卫生机构新财会制度的探讨分析
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作者: 郝春
摘要：通过对基层医疗卫生机构新财务制度、会计制度的分析解读，提出了概括的核心思想，以及具体的特征和差异，为新制度的贯彻执行起到了抛砖引玉的作用。
关键词：基层医疗卫生机构 财务制度 会计制度
2010年12月28日，财政部会同卫生部修订印发了《医院财务制度》（财社[2010]306号）和《医院会计制度》（财会[2010]27号），制定印发了《基层医疗卫生机构财务制度》（财社[2010]307号）和《基层医疗卫生机构会计制度》（财会[2010]26号），中国注册会计师协会制定印发了《医院财务报表审计指引》（会协[2011]3号），统称五项制度。
新制度的颁布经过反复修改研究，在此过程中，广泛吸收各方专家的意见和建议，本人认为《基层医疗卫生机构财务制度》和《基层医疗卫生机构会计制度》的核心思想可以高度概括为：“一个中心，两化管理，三点差异，四大特色”。
一、一个中心以“公益性”为中心
“公益性”是贯穿基层医疗卫生机构财务会计制度的核心思想。新医改明确指出“基层医疗卫生机构是促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务的核心单元，基层医疗卫生机构的两大职能是提供基本医疗服务与公共卫生服务，政府在两大服务中占主导地位，基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用，公共卫生服务主要通过政府筹资”。
“保基本、强基层、建机制”将是医疗卫生机构医改的重要指导方针，它更加突出了基层医疗卫生机构的公益性。在这个方针下，公益性将是指导基层医疗卫生机构所有经济活动的总原则，它在基层医疗卫生机构财务会计制度的设计思想、管理流程、业务处理规范等细节中得到了充分全面的体现。比如：⑴制度强化了预算约束，这是公益性在财政补助办法方面的一个体现；⑵按基本医疗和公共卫生合理划分收支，反映政府对两大服务不同的补偿机制，这是公益性在投入机制上的一个体现；⑶规范资产管理，严格禁止对外投资，控制大型设备购置和借款行为，防止医疗费用不合理上涨，这是公益性在基本医疗服务定价控制上的一个体现。
二、两化管理全面体现“科学化、精细化”的管理思想
在借鉴财政科学化、精细化管理的基础上，新制度结合基层医疗卫生机构业务特点提出了全面的要求。制度内容涵盖预算管理、核算管理（收支管理、资产管理、负债管理等）、财务报告与分析、财务监督、绩效考核多个环节，在整体管理流程上体现了“计划、执行、控制、反馈”的科学化管理思想，又在各个环节充分细化了基层医疗卫生机构具体的业务规范，是精细化管理思想的切实体现。
三、三点差异突出基层医疗卫生机构与医院在“职能定位、管控手段、补偿政策”三个方面的差异
（一）职能定位差异
基层医疗卫生机构主要负责提供疾病预防控制等公共卫生服务及基本医疗服务，而公立医院主要承担危重急症和疑难病症、科研、教学等综合方面的职能。比如：基层医疗卫生机构财务会计制度要求对收入、支出、收支结转等按照收入来源和支出性质（公共卫生服务和基本医疗服务）分开核算，而医院财务核算则有所不同。
（二）管控手段差异
在财务管理办法上，政府对基层医疗卫生机构更多地强调收支活动的预算管控，而对医院则采取预算管理和成本核算相结合的办法。
在预算管理方面，基层医疗卫生机构的预算管理流程和编制内容较为简单，而医院则按照全面预算的管理要求，在管理流程和编制内容上大大复杂于基层；在成本核算方面，基层医疗卫生机构财务会计制度不要求进行成本核算，而医院财务会计制度则要求进行多维度、多层面的全成本核算。
（三）补偿政策差异
医改意见提出，政府对其举办的基层医疗卫生机构可采取购买服务等方式核定政府补助，保障其正常运行，而对医院只对其基本建设和设备购置、扶持重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损等给予补助。新制度规定，根据收入按来源、支出按用途划分的原则，合理调整收支分类。由于基层医疗卫生机构和医院的职能不同，两者的收入来源和支出用途存在很大差异，因此在核算方式上也存在较大区别。
四、四大特色凸显基层医疗卫生机构财会制度方面
（一）强化预算约束
制度明确规定，政府对基层医疗卫生机构实行“核定任务、核定收支、绩效考核补助、超支不补、结余按规定使用”的预算管理办法。从财务管理到会计核算都涵盖了不同管理模式，同时考虑到各地基层医疗卫生机构财务管理和会计核算水平的差异，对基层医疗卫生机构实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，并对基层医疗卫生机构财务集中核算和会计委托代理记账作出规范。
（二）合理划分收支
明确了基层医疗卫生机构收入主要由医疗收入、财政补助收入和上级补助收入构成，在会计核算中清晰反映了各种补偿渠道的资金流程。根据基层医疗卫生机构提供公共卫生服务和基本医疗服务的职能定位，设立公共卫生支出科目，同时，体现政府对基本建设和设备购置足额安排的补偿机制，将政府承担的基本建设和设备购置支出单独反映。
（三）规范资产管理
根据基层医疗卫生机构的预算管理要求和补偿机制，并考虑简化核算的需要，对其不要求进行以权责发生制为基础的成本核算，无需计提固定资产折旧或提取修购基金。通过严格禁止对外投资，控制大型设备购置和借款行为，控制财务风险，合理划分和核算报告各类收支，防止医疗费用不合理上涨，维护公共医疗卫生的公益性。
（四）实施绩效工资
结合实施绩效工资，设立奖励基金，建立激励机制。在基层医疗卫生机构专用基金中设置奖励基金，规定执行核定收支等预算管理方式的基层医疗卫生机构，在年度终了对核定任务完成情况进行绩效考核合格后，可按照业务收支结余的一定比例提取奖励基金，由基层医疗卫生机构结合绩效工资的实施用于职工绩效考核奖励，以完善激励约束机制，充分调动基层医疗机构医务人员的积极性，促使其更好地参与医改、服务医改。
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