我国农村公共产品供给的国际经验与借鉴

来源:用户上传      作者: 计　宁

　　[摘要]我国的农村公共产品供给制度的构建，不仅要立足我国现实，而且应放眼全世界，认真总结其他各国在农村公共产品供给方面好的经验，并从中提炼出对我们有用的启示。发达国家的农村公共产品供给制度。为我们提供了一个努力的方向；发展中国家的发展水平、面I临的情形和问题与我国很相似，它们在农村公共产品供给过程中所积累的经验对我国农村公共产品的构建更具现实针对性。
　　[关键词]农村公共产品；社会保障；义务教育
　　[中图分类号]F270　[文献标识码]A
　　[文章编号]1673-0461(2009)05-0095-03
　　※本文系2007年度郑州航空工业管理学院青年基金项目《社会主义新农村建设中的农村公共产品供给研究》。
　　
　　一、发达国家的农村公共产品供给
　　
　　发达国家经济发展至今，虽然工业水平很高，经济实力强大，但其农民仍然是弱势群体，农业一样是弱势产业，农村是弱势地区。因此，大多数发达国家在其工业化进程中，并没有忽视占总人口比重较小的农民，而是十分注重对农业的保护与支持，注重农民收入的增加。可以说，发达国家财政在促进农业经济和农村的发展中发挥着不可低估的作用。
　　
　　(一)美国农村公共产品的供给
　　1　重视农田水利等基础设施的建设，大力发展信息化农业
　　美国农村基础设施建设主要有土地平整，梯田修造工程、道路桥梁等交通运输工程、灌溉防洪设施、垃圾处理、排污等环保设施及电力供应等诸多方面。一般来说，其农村基础设施的建设任务与资金来源并非统统归责于某一方，而是具有多层次性。即：联邦和州政府负责全国受益或规模大的项目，地方政府则投资规模居中的项目，规模小的由农场主个人或联合投资兴建，并在政府的监督下依法自行经营管理，诸如路灯的提供等规模最小的，由基层政府负责。
　　2　提供农业保险对农业实施保护
　　美国政府成立的联邦作物保险公司，为农场主提供作物保险，以减少农场主的损失。其内容主要包括农作物保险、农业总收入保险、巨灾保险、牲畜保险等。此外，为了保证农民能以较低的保费率参加保险，并使保险公司可以持续运转，政府还对从事农业保险业务的机构提供了高达30％的大规模的保费补贴。这些措施有力地促进了农业保险的发展。
　　3　组织和完善农业教育――科研――推广体系
　　美国一直比较重视农业的教育、科研和培训推广工作，集中体现在各级政府对农业科研和推广公共开支的支出的不断增加上。美国的农业教育、科研和推广政策主要是通过农业教育、科研和推广体系来执行的，该体系是由国家投资建立、以行政管理部门推动为主导，结合研究与教育部门联合实施，包括农学院、农业试验站和合作推广站三个系统，但是三者之间不是相互隔绝的，而是紧密结合在一起的。可以说，美国农业的高速度发展是同政府的政策，特别是同农业科学研究的高度发展分不开的。
　　4　重视农村义务教育和农村社会保障
　　美国的农村义务教育经费由联邦、州和学区三级政府共同分担。其中州政府的投资占绝大部分，各州或地区根据财力大小获得相应的拨款。与联邦政府相比，州政府对本州各学区义务教育有直接、具体的责任和义务。在社会保障方面，美国建立了包括农民在内的社会保障制度，农民与城市居民一样能够享受养老保险、医疗保险等社会保障公共产品。美国的农村社会养老保险制度在农村医疗保障方面主要推行大病医疗保险制度，即购买大额健康保险而不是其他基本医疗保险。同时，美国的农村医疗合作社在对农民的医疗保障上也发挥了重要的作用。
　　
　　(二)日本农村公共产品的供给
　　1　注重农村义务教育
　　义务教育是农村重要的公共产品。在日本。政府公共投资构成了农村义务教育的绝对财源。从教育投资的分配比例来看，日本政府的教育投资明显偏重于基础教育阶段(特别是中小学的义务教育阶段)。在日本的教育总经费中，基础教育(这里指中小学校的义务教育阶段)经费所占的比例为74.6％，而基础教育经费的91.2％来源于国家和地方支出的财政经费。日本中央财政对地方义务教育的经费补助成为日本中央教育经费的最大使命，占中央教育经费的比例历年在50％左右。
　　2　功能强大的“农协”
　　日本农协是适应日本社会制度和具体的政治、经济、文化环境发展起来的组织体系。经过半个多世纪的发展，日本农协形成了独特的组织体系、服务体系和运行机制，是国家与农民之间必不可少的纽带和桥梁。农协的主要职能有：一要进行本地区的农业长期规划以及对品种和栽培技术、生产的扶植等从生产到流通的系统指导，还要指导每个农协成员的生产技术和经营。二要利用自己的组织系统优势，也利用拥有保鲜、加工、包装、运输、信息网络等现代化设施的优势，将农民生产的农产品集中起来统一销售。由于农协销售的农产品有统一的规格和质量要求，市场计划性强，销售量大，价格合理，手续简便，销售稳定，结算快捷等特点，农民一般都乐意委托农协销售其农产品。三是农协具有信用、保险服务职能，目前有53％的农户把钱存入农协，有44％的农户向农协贷款，农协保持着作为农户主银行的地位。农协还开展各种保险业务，如火灾保险、汽车事故保险、定期生产保险等短期保险及养老、生命、健康、建筑等长期保险。四是农协具有社会服务职能，日本各地的农协一般都设有医疗卫生服务部门，以提供医疗保健服务。
　　3　城乡协调发展
　　日本农村农民的生活水平与城市居民没有多大差别。在农村城镇化的进程中，政府对农村城镇建设的投入是巨大的，据1999年的资料，投入达到10910亿日元。目前日本城市人享受到的水、电、气、暖、车，农村人一样不缺。
　　4　推动农村社会保障制度的建立
　　日本的社会保障制度涉及各个方面，而且比较完善，在为国民提供生活和医疗等保障方面发挥着重要作用。日本筹建社会保障体系主要有以下几个成功的方面：(1)在社保基金筹措方面，基本上遵循被保险人、事业主和国家财政拨款“三者均等负担”的原则。(2)在社会保障费的发放上，农村社会保障费的发放掌握较严，发放额占国内生产总值的比重保持在10％左右，有效地控制了财政支出和国民负担。(3)做好基础性工作，使社会保障制度“体系化”。到目前为止，已形成包括社会保险、国家扶助、社会福利和公共卫生医疗四大领域，以及包括46项制度在内的较为完善的社会保障系统。(4)扩大社会保障对象。使其更具有全民性。1991年末，参加各类社会保险的人数累计为23,121万人次，其中医疗保险和养老保险人数分别占当年总人口和20岁以上人口数的98.4％和64.4％。
　　
　　二、发展中国家农村公共产品供给经验
　　
　　(一)印度农村公共产品的供给
　　1　注重改善农业和农村的基础设施
　　印度政府一直强调不断加大农村基础设施建设力度，并决定在10个最落后的地区实施基础设

施发展特别计划，修筑农村公路和建设农村通讯网、电力网，并在条件适合的地区发展计算机互联网设施，以便在增加粮食产量的同时促进农村各业的发展。尤其突出的是，农村基础设施全部由政府出资修建。如农村的电力、道路等基础设施建设全部由邦政府出资，使农民的负担大为减轻。
　　2　社会保障制度
　　印度的农村社会保障制度是很有特点的。第一，丧失劳动能力的老年农民可以获得政府发放的津贴，以满足其最基本的生活需要；第二，无房的贫困农民可以获得政府的建房补助，以得到基本的居住条件；第三，对贫困子女的教育由中央和邦政府给予补贴，印度的小学教育实行免费政策。在条件好的邦，中学教育也实行免费，学生可以免费得到书本，有的还可以得到免费午餐；第四，对贫困人口购买粮食实行低价政策，不需要按照市场价格，而是根据政府确定的远低于市场的价格购买，保障其基本的生存需求。作为一个经济比较落后的国家，印度仍然较好地实施了通常只有发达国家才会有的福利政策，对农村居民生活质量的改善、农村社会的全面发展和农村地区的稳定起到了非常重要的作用。
　　
　　(二)泰国农村公共产品的供给
　　泰国是典型的农业国，农业在国民经济和出口贸易中占重要地位。因此，泰国政府非常重视农业和农村的发展，并积极采取有效措施培育农业的基础地位，改善农村面貌，增加农民收入。
　　1　加强农业和农村基础设施的建设
　　泰国政府注重兴建大中型水利工程，架设输电线路，修筑乡村公路，解决山区交通运输、农田灌溉以及生活用电等问题，使农业生产条件大为改善，旱涝保收面积逐步增加。此外，重视对农村文化福利方面公共产品的供给，如加强农村学校、医院建设，为农民提供卫生设备，清除污水、废物，改善公共卫生服务等，这些措施有效地增强了农民自力更生的能力，促进了农村经济和各项社会事业的发展。
　　2　重视开展农业方面的职业技术教育
　　泰国政府十分重视开展农业方面的职业技术教育，向农村输送各类技术人才。泰国的农业劳动力占全国劳动力的71.79％，为解决众多劳动力的就业问题，政府根据各地的条件和资源，将职业教育和短期的训练班扩大到农村地区，使这些农业劳动力能在农业学校和学院得到正规的培训，从而为农业输送大量的技术人员，促进农业和农村的发展。
　　
　　三、国外经验对我国农村公共产品供给的启示
　　
　　1　加强农村公共产品建设，保障农业稳定发展
　　从国外成功经验来看，加强农村公共产品的建设是从根本上提高农业生产率的有效措施，也是加入世贸组织后对农业实施保护的可行性选择。针对我国人多地少、人均农业资源匮乏、农业生产规模较小、农村基础设施薄弱等特点，我国政府更应把加强农业和农村基础设施建设、改善农业生产条件作为重点。因此，我们要借鉴国外先进经验，继续抓好大型水利工程、农村能源、电力、生态环境改善等建设；加强农村通讯、信息、市场、城镇化建设；构建农业发展的良好平台。
　　2　引导农民形成新型合作组织
　　从国际经验来看，引导农民形成新型合作组织是必不可少的。我国家庭承包制下分散经营的农户势单力薄，难以应对加入世界贸易组织后来自国外规模化、组织化农业的严酷竞争。同时，由于组织化程度低，我国农民较少能够维护自己的经济利益，在国家决策中，更是缺少能够表达自己意愿的代言人。因此，当前我国在强调政府为农民提供最基本的公共产品的同时，还应把发展农业协会、行会、合作社等农民专业合作组织作为人世后国家支持和保护农业的重点，作为维护和实现农民合法经济权益，促进农民增收，提高农业竞争力的一项重大举措。
　　3　赋予农民同样的“同民”待遇，建立覆盖全民的社会保障制度
　　国外普遍实行城乡统一的公共产品供给政策，农民与市民享受着同样的国民待遇。而我国长期实行的是城乡分离的二元公共产品供给制度：城镇实行由政府供给为主导的公共产品供给制度，城市的公共产品完全由政府保障，并列入财政预算；农村的公共产品，政府投入很少，基本上以农民“自给自足”为主，导致城乡差距日益扩大。以社会保障制度为例，我国目前实行的社会保障制度，基本上是对城镇工薪收入者实行全面保险，对其他人实行社会救济。这是一种不完全的社会保障制度，农民被有意无意地忽略了。当前，我国已经开始着手在农村建立新型合作医疗制度和最低生活保障制度，但我国国土广袤，各地的情况千差万别，社会保障体系的建立与完善不可能一蹴而就，更不能不考虑地区差异搞“一刀切”。比较可行的思路是：在经济相对发达的农村地区着手设立相对规范的保障体系；在经济相对落后的农村地区实施“扶贫”计划，加大扶贫力度，同时做一些农村最低生活保障制度和合作医疗建设的基本工作，保障农民的基本生存权利；逐步建立农业保险制度，为农业生产和农民收入提供保障，发挥保险在农业风险保障体系中的作用，进而逐步建立起全面的农村社会保障制度。
　　4　在保障农村义务教育的同时，加强农村的职业技术教育
　　基础教育是最重要的人力投资，既有利于提高农业活动的生产率、改善农民的福利，也有利于农民获取较高收入。当今世界上绝大多数国家的中央财政在基础教育上都扮演了重要角色，而且许多国家实现了义务教育基本免费。国际经验充分体现了农村义务教育作为农村重要的公共产品应由政府举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则，以及政府公共经费负担农村义务教育的重要意义，即通过政府公共资源再分配，排除各种因素对义务教育的制约和干扰，切实保证一国范围内农村义务教育的实际需要和均衡发展，并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为公平的机会。2006年，我国已经在全国农村实行了免费义务教育，教育经费开始向农村倾斜，西部地区的“两基”攻坚计划也正在进行，现在关键是要把中央的政策落到实处，加大政策执行力度。此外，许多国家对农村职业技术教育的重视也值得我国借鉴。目前，我国农村基础教育现状及农民收入水平较低的现实，使很多农民子弟在完成基础教育后难以升到高一级的学校继续深造，而是步入社会加入到劳动力大军之中。针对这一现状，必须重视农村职业教育和技能培训，提升农民的就业能力和创业能力，使农民不会因贫因而在后续的竞争中处于劣势。

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