新资本协议对新兴市场国家的影响及中国的实施计划

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　　内容提要：新资本协议是一个全面的资本监管框架，要求银行根据风险大小配置资本，有力地激励了银行提高风险测量和风险管理水平。但是，鉴于新兴市场的现状，过快的套搬新资本协议并不是理想的选择。积极地提高风险管理水平，而不是被动地遵循复杂的监管条例，是银行业成功的关键。
　　关键词：新资本协议 新兴市场 风险管理
　　中图分类号：F830.49文献标识码: C文章编号：1006-1770(2008)05-044-04
　　
　　一、中国的银行业
　　
　　过去五年，中国银行业发生了翻天覆地的变化。继国有企业重组取得成功之后，中国政府下决心解决银行业的沉疴。现在银行业的资产状况焕然一新，不良贷款大大降低，外国战略投资者参股了众多中国银行，中资银行的上市亦受到国际资本市场的追捧。商业银行的平均资本充足率目前已超过8%。政府也在考虑对中国农业银行再次进行资本注入，因此几乎所有银行都将在2008年底完全满足资本充足率的要求。
　　但是，和其二元经济一样，中国银行业的发展也并不平衡。例如，一方面，大型银行由于上市募集了大量资本，正开始雄心勃勃的海外收购计划，而另一方面，很多乡村信用社的资本状况依然极为窘迫。另外，虽然大银行已和国际同业合作，将业务领域扩展至基金、保险和金融租赁，但中国仍有3000多个城镇/乡村尚没有任何银行服务。在这种环境下，作为银行监管者，我们必须面对来自两个方面的挑战，既要通过强化银行监管的基本准则，以加强银行业的安全和健康，又要迅速推进国际上高的标准，如国际财务报告准则（IFRS）和巴塞尔新协议，以提高中国银行业的竞争力。
　　
　　二、新资本协议对新兴市场的影响
　　
　　多年来，世界各国的银行及其监管部门都深刻认识到资本监管的重要性及其对银行的重要影响。回忆过去，老巴塞尔协议在1988年刚刚出台之时，并没有被普遍接受。但巴塞尔新协议的实施看起来则极为迅速。据国际清算银行的2006年9月公布的最新调查报告显示，在115个受调查国家中，有82个非巴塞尔委员会成员国表示计划实施新资本协议，其中大多数会在2008－2009年之间实施。
　　鉴于新资本协议的性质，有如此多的国家对其趋之若骛似乎有些过于乐观。事实上，巴塞尔委员会曾公开承认，尽管新资本协议为各国银行及其监管部门在信用风险和操作风险方面提供了多种选择，但从加强监管力度的角度来看，实施新资本协议并不是非十国集团国家监管机构的当务之急。此外，国际货币基金组织也曾提醒，对能力有限的国家来说，过早实施新资本协议可能会导致资源投入到并非急需加强的领域，最终不但不会加强反而会减弱监管。因此，国际货币基金组织敦促其工作人员，要正确评价一国是否为实施新协议做好了充分的准备，明确指出，不切实现地提前实施新协议可能带来的风险。
　　总体来看，新巴塞尔协议是针对巴塞尔委员会成员国中的“国际活跃银行”，这一定位至关重要。因此，既然新资本协议是根据十国集团国家的情况设计和校准的，那么在新兴市场国家实施新协议不一定会达到同样的效果。具体地说，新兴市场实施新资本协议可能会导致银行系统整体资本要求的上升；这种结果与巴塞尔成员国和其他发达市场的情况恰恰相反。
　　在新兴市场，除了那些拥有大量低违约记录零售资产的银行，多数使用标准法计量信用风险的银行都要另外计提操作风险的资本，使得现行资本充足率要求从8%上升到9%左右。即使风险管理水平较高的银行可以采用内部评级法（IRB），考虑到这些国家借款人通常的资信水平，也很难指望这一方法能降低信用风险所需的资本。
　　让我们观察一下新兴市场的外部评级情况。目前，在标准普尔评级的108个国家中，3个国家的评级为BBB＋，6个国家为BBB，4个为BBB－，还有44个评级在BBB以下。根据内部评级法的规定，对评级为BBB、约有1%违约概率的企业，风险权重为100%。因此，对上述的13个评级为BBB的国家的企业，风险权重至少为100％，而上述44个评级为BBB以下的国家的企业风险权重将为100%以上。
　　虽然标准普尔对中国的评级已经由BBB提高为A-，但总体情况与以上国家十分相似。现在在国外评级中，只有惠誉对中国有一个长期本币评级。在45家被评级的中国企业中，有16家的长期货币评级处于最高A-和最低B+的范围内。惠誉认为，一个国家的评级是对该国“最高”信用风险质量的估计值，而且各国之间的本币评级并不具有可比性。很多中国的商业银行不理解，作为相对指标，为何在中国的本币主权评级，不能高于AA-，而且为何在中国的所有的企业（一家除外）的本币评级都在AA-以下。
　　众所周知，内部评级法是新巴塞尔协议的核心，它有助于银行提高风险管理水平以及应对监管。笔者认为，政府部门应该通过建立一个广泛适用于新兴市场银行的内部评级系统，在推动实施更好的风险管理系统方面多做工作。内部评级体系对于银行的意义就像疫苗对于疟疾病人一样。国际金融组织完全应该为开发内部评级系统提供资金支持，新兴市场的广大银行可对开发的产品作出必要的调整后使用。相对于评估一国如何实施新巴塞尔协议，这种工作对新兴市场的银行提高管理水平将更有裨益。目前，巴塞尔新协议为发达国家的咨询公司创造了大量商机，他们提供了各种各样的解决方案。不夸张地说，即便不考虑费用问题，银行也需要专门聘请一家咨询公司，以选择适合自己的咨询公司建立内部评级系统。
　　
　　三、中国实施新资本协议的计划
　　
　　在监管机构的推动下，中国的大银行都已将新协议的实施提上了日程，包括全面风险架构的改进及公司治理水平的不断提升。这项工作的主要内容就是，建立一个两维的评级体系，既满足新协议下内部评级法的要求，又能有针对性地量化风险。大家可以欣喜地看到，中小银行也在积极贯彻新协议的精神，积极完善自身的内部治理和提高风险管理水平。
　　尽管如此，对银行来说，新资本协议的实施也是一次革命。目前，我国大银行离新框架下各项要求差距较大。另外，历史数据的完整性和可靠性也是银行面临的一大问题。从监管的角度来看，如何合理配置有限的资源，把握好实施新资本协议和解决其他迫切监管问题的关系，也是监管部门面临的一项挑战。
　　简单地讲，中国监管部门计划用双轨制、分两步走的方法来实施新资本协议。一方面，监管部门要求海外设有分支机构的大银行在2010－2012年之间开始实施新资本协议。另一方面，对国内其余的银行，包括国外银行在中国的子行，监管部门将继续沿用现行的资本监管制度。当然，中小银行，尤其是国外银行在中国的子行，也可自主选择实施新协议。但是，鉴于我们的目标是改善银行的风险管理，监管部门允许参加巴塞尔协议的银行有自由选择的权利，尽管有一些外资银行的分行可能会偏向采用新巴塞尔协议规定的各类方法，以符合母国监管机构对操作一致性的要求。值得一提的是，在我国，竞争的公平性不会是个问题，因为从本土客户的风险特征来看，采用高级法不会降低资本要求，另外银行还要对操作风险计提资本。
　　中国监管部门实施新资本协议主要是考虑了三方面的影响。第一，自1998年金融体系结构调整以来，中国政府已经投入了约3000亿美元对国有银行注资。注资的目的是为了改善国家银行的经营机制和公司治理、提高风险管理和内部控制水平。由于新资本协议提高了监管部门和市场对银行风险管理水平的预期要求，监管部门可以考虑将银行实施新资本协议的工作作为衡量各行在建立稳健的风险管理系统方面进展的一项指标。事实上，如果国有银行能够在不久的将来达到新资本协议的各项要求，那么，国有银行转变为具有国际竞争力的商业银行的目的基本就得以实现了。

　　第二，伴随着主要金融市场实施新资本协议，在海外设立分支机构的大银行面临着来自市场和国外监管部门的双重压力。一方面，评级机构已经在评价方法中增加了新协议的相关规定；另一方面，发达国家的监管负责人也曾针对中国商业银行的国际化指出，不同的市场参与者与国际准则接轨的步伐可能会有所不同--如相对国际化银行，对本国银行可能有不同的要求--但是大型商业银行必须遵循国际标准。为了确保公平竞争，这也同样意味着在某种程度上中国的大型银行必须同欧洲银行遵循同样的国际准则，包括执行新资本协议。
　　第三，监管部门希望以新资本协议为契机推动银行业提高风险管理水平。实施新资本协议也确实已经使我国大型银行在经营方式上发生了巨大的变化。可以相信，银行朝着实施新资本协议方向的努力意义重大。但同时要看到，以目前的监管能力，完全按照巴塞尔委员会成员国的方式实施新协议，尤其是第二支柱，难度很大。在一定程度上，也许这一问题并不十分重要，因为归根结底，新资本协议更多关注的是银行自身的风险管理，而不是政府部门的监管。
　　目前，监管部门已经在业内就风险分类、内评法要求、风险缓释和操作风险的资本要求等问题下发了第一轮征求意见稿。出于对亲周期性、新巴塞尔协议和国际财务报告准则对于拨备规定的一致性以及在次贷危机的背景下重新审视新协议等问题的考虑，这些征求意见稿现在还是以指引性文件形式下发。这样的安排也充分体现了我们在实施新巴塞尔协议时的灵活性。
　　从技术层面，考虑到我们的市场状况，监管部门也打算进行一些修改。例如,降低中小企业营业额的门槛、对违约率采取更为保守的估计（因为中国10年多没有经历经济衰退）、更高的Beta值以反映内部欺诈的高发生率和内部控制的薄弱。
　　关于第一支柱，监管部门计划使用内部评级法计量信用风险，用内部模型法计量市场风险，用标准法计量操作风险。当然，为确保内部方法的正确性，银行需要满足一系列定性方面的要求。对于第二支柱的实施，监管部门当然希望所有大银行都有一套有效的评估程序，能包含资本规划和资本管理等各项关键因素，并能为缓解各种风险提供充足的资本。然而，监管部门并不希望制定一套硬性的规定，将监管评估过程变成机械提高资本要求的一项过程。相反，监管部门试图寻找其他审慎的方法来要求银行改善自身的体系和管理水平。只有在极个别情况下，当各种监管办法都不奏效时，才考虑要求银行增加资本，即提高资本充足率的要求。
　　在新协议的母国与东道国关系问题上，巴塞尔委员会制订了高级原则，以加强两者之间的合作与协调；监管部门对这一原则表示赞同。如果有效的跨境监管协议达成，监管部门也将有效配置监管资源，减少对外资银行不必要的审批，协助他们在全球范围内实施新资本协议。
　　
　　四、结束语
　　
　　尽管对评级机构的使用以及银行内部模型的稳健性存在争议，巴塞尔新协议仍是银行监管的重要里程碑。作为全面的资本监管框架，巴塞尔新协议要求银行根据风险大小配置资本，有力地激励了银行提高风险测量和风险管理水平。最近发生的危机可能会使新巴塞尔协议得到进一步改善，包括针对信用和市场风险建立更为完善的方法、提高对流动性的关注、对压力测试的重视、对偶然性事件的规划、改善承诺和证券化资产的处理方式以及对信息透明度的特殊要求。鉴于各国监管工作的重点各不相同，过早地套搬新资本协议并不是理想的选择。新兴市场应抓住实施新资本协议的契机，实现风险管理水平的跨越式发展。即使巴塞尔新协议已经开始实施，监管部门也不应忽视对重要监管问题的关注，如次贷危机中发达国家银行所暴露出的审慎贷款标准的问题。古希腊人在2500年前就已经认识到，“聪明人应该从别人的失败、而不是自己亲身经历中吸取教训”。“稳健者最终将赢得胜利”。
　　
　　作者简介：
　　罗平中国银行业监督管理委员会培训部主任

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