政府间转移支付：国际经验借鉴与启示

来源:用户上传      作者: 张金艳

　　摘要：我国政府间转移支付滞后于社会和经济发展的需要，使其效果深受影响。科学的政府间转移支付制度是市场经济体制具备完善性的必要条件。目前，在完善的市场经济体制国家中，已形成了构建政府间转移支付的一般作法。其中，具有代表性的国家为美国、德国与日本。总结这三个国家所积累的经验，比较我国政府间转移支付的现状，对增强我国政府间转移支付的科学性具有重要启示，从而有利于我国市场经济体制的完善与和谐社会的构建。
　　关键词：政府间转移支付；国际经验；中央政府；事权；财政收入
　　中图分类号：F810.2
　　文献标识码：A文章编号：1002-0594(2007)10-0077-04收稿日期：2007-07-31
　　
　　政府间转移支付是指各级政府间财政收入的相互转移和再分配。本质上，政府间转移支付是为了寻求均衡或均等。在经济和社会发展较高水平国家，政府间转移支付颇具健全性，是政府调控经济的重要政策手段，对实现全体居民享有基本公共品和服务的均等化和促进区域经济均衡发展发挥了有效的作用。在我国，由于错综复杂原因，创建于1994年的政府间转移支付的改革滞后于社会和经济发展的需要，使其效果深受影响。马栓友基于1994年新财税体制改革以后转移支付与地区经济收敛的关系的分析，得到转移支付总体上没有缩小地区差距的结论；对转移支付决定的因素分析，则解释了现行转移支付不能缩小地区差距的原因。乔宝云发现以税收返还和总量转移支付(结算补助、原体制补助)为主要内容的现行转移支付对刺激地方财政努力总体上来说并不成功，导致了地区人均财政收入差距的进一步扩大，而财政转移支付效果被弱化。王雍君通过分析政府间转移支付结构，认为在中央政府对地方政府的转移支付中，占转移支付总量67％的税收返还和专项转移支付的均等化效果极可能是负面的。目前，实施西部大开发战略和进行新农村建设是我国致力于构建和谐社会重要举措。这内在地决定了政府间转移支付是不可或缺的政策手段。因此，借鉴国际经验，增强我国政府间转移支付的科学性，就具有重要现实意义。
　　
　　一、政府间转移支付的国际经验
　　
　　政府间转移支付内涵包括纵向转移支付和横向转移支付。纵向转移支付为中央政府与地方政府之间及上下级地方政府之间的财政收入的相互转移和再分配，也称“父子资助式”。横向转移支付为各同级地方政府之间的财政收入的相互转移和再分配，也称“兄弟互助式”。由于主体地位和重大作用，在实际工作和理论研究中，政府间转移支付一般指纵向转移支付，尤其是指中央政府对地方政府的财力援助与支持。基于此，本文政府间转移支付特指中央政府对地方政府的财力援助与支持。在完善的市场经济体制国家中，已形成了构建政府间转移支付的一般作法。其中，具有代表性的国家为美国、德国与日本。这三个国家积累的经验如下：
　　
　　(一)政府与市场分工界线分明，中央(联邦)政府与地方政府之间事权清晰由于较为完善市场经济体制和成熟的处理政府与市场之间关系的能力，各国的政府与市场分工界线分明。各国均依据法律、惯例、效率原则等划分了中央(联邦)政府与地方政府之间事权。总体上来看，涉及到全国性事务或全国居民受益的事务，如国防、外交、教育、卫生、社会保障、宏观经济调控等由中央(联邦)政府承担责任。地方政府主要负责处理本级行政事务和关系到本地居民基本需要的事务。政府与市场分工界线分明和政府间事权清晰是实施政府间转移支付的前提。
　　
　　(二)中央(联邦)政府财政收入在全国总财政收入中占据主导地位 日本的政体为单一制，日本的中央政府每年集中全国财力约为63％；美国和德国的政体均为联邦制，美国联邦政府掌握全国财力约为60％；德国联邦政府与州政府共享几乎所有的主要税种，并集中全国财力约为61％。中央(联邦)政府具有绝对优势的财政收入是实施政府间转移支付的物质基础。
　　
　　(三)政府间转移支付形式具有多样性，但以实现全国各地居民享受基本公共品或服务均等化为主，以解决“外溢效应”问题为辅为共同目标政府间转移支付主要形式为：美国有分类拨款、专项拨款、无条件拨款；德国有税收共享、联邦补充拨款、共同任务拨款；日本有地方交付税(不是一种税收，而是一种拨款)、国库补助金、地方让与金。尽管各国政府间转移支付形式的多样化，但共同目标是：以实现全国各地居民享有教育、卫生、公共安全、社会保障等基本公共品或服务均等化为主(这并不是要平均各地居民生活水平，也不意味着要完全消除各地经济发展的差异，而是要使各地方政府的基本服务能力达到均衡)，以鼓励地方政府投资于跨地区交通、环保、消防等不仅对本辖区居民有益，而且对其他地区居民也有好处(即溢出效应)的公共品或服务为辅。美国的分类拨款和专项拨款、德国的税收共享和联邦补充拨款、日本的地方交付税和国库补助金主要是为了实现上述均等化目标。与此相应，美国的无条件拨款、德国的共同任务拨款、日本的地方让与金主要为了对地方政府投资于具有外溢效应项目进行补助。需要特别指出的是，各国年均超过80％的政府间转移支付是用于实现上述主要目标。主、次目标的明晰是实现政府间转移支付初衷的重要条件。
　　
　　(四)因素法是确定政府间转移支付额的主要依据因素法的关键在于建立计算公式和选择因素。从确定政府间转移支付额所依据的公式来看，各国均能依据自身国情，建立合理的计算公式，并选择能够反映各地财政能力和福利状况的因素作为计算公式中的变量，而且这些因素绝大数是地方政府难以控制的。因素法的逻辑是利用计算公式测算地方政府的理论收入和标准支出来确定政府间转移支付额。很明显，因素法可以削减政府间转移支付额的主观性，强化其客观性和透明性。因而有利于提高政府间转移支付的效率。
　　
　　(五)相关法律制度提供保障围绕政府间转移支付这一主题，各国均颁布实施了相关法律。如美国的《州和地方政府补助法》，德国的《联邦财政均衡法》，日本的《地方交付税法》、《义务教育法》、《农业基本建设法》、《生活保障法》等。各国法律的共性为围绕政府间转移支付这一主题，形成了一系列条文。总体上，这些条文主要表现为三方面：一对中央(联邦)政府和地方政府之间事权规定；二对确定政府间转移支付额计算公式和选择因素的规定；三对政府间转移支付款项使用的监督的规定。有法可依使得政府间转移支付的运作规范和有序。
　　
　　二、我国政府间财政转移支付现状
　　
　　(一)政府与市场分工界线不清，政府之间事权缺乏具体明晰的划分在我国，政府与市场分工界线不清表现为：一方面政府“越位”，如保护垄断企业等；另一方面政府“缺位”，如在住房、基础教育、卫生、环保和社会保障等方面，存在盲目推向市场或不作为的现象。新财税体制改革，初步划分了中央政府和地方政府之间财权，但在事权方面只对中央政府与地方政府各自的职责范围确立了一个原则框

架，缺乏具体明晰的划分，存在许多模糊之处，政府职能也没有完全转移到公共服务方面，导致了各级政府间事权不清、交叉重叠。
　　
　　(二)相对1994年前而言，中央政府财政收入占全国财政收入的比重(以Z/Q表示)得到了大幅度提高1994年前，每年的Z/Q均处于低水平状态。在1990～1993年中，仅1990年的Z/Q超过30.00％(为33.79％)，1993年的Z/Q最低，为22.02％。1994年的Z/Q为55.70％，在1995-2005年中，除1996年、1997、1998年的Z/Q为近50％外，其余年份的Z/Q均超过50％。在2002-2005年中，各年份的Z/Q均为54％～55％。如表1所示。
　　
　　(三)政府间转移支付形式的多样化
　　1、税收返还。为了保持原有地方政府既得的利益格局，以逐步推进新财税体制改革，因而确立了税收返还作为政府间转移支付的主要形式。税收返还数额以1993年为基期年核定。税收返还的计算公式如下：
　　Tn＝Tn-1(1＋0.3R)
　　其中：T为第n年的税收返还额；R为增值税和消费税的增长率。这个公式有两方面含义：首先是以1993年地方政府实际收入作为计算地方政府税收返还的基数。如果地方政府1994年按新的收人分配方法得到的收入低于1993年收入水平，中央政府应将这部分税收损失返还给地方政府；其次是1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税平均增长率的1:0.3系数确定，即上述两种税每增加1％，中央对地方的税收返还增长0.3％。换言之，在新增的税收收入中，中央政府分得70％，地方政府分得30％。
　　
　　2、原体制补助。原体制补助是指实行新财税体制后，各地继续按照原财税体制(承包体制)已有的分配格局，向中央上解财政收入或接受补助。
　　3、结算补助。是对财政年度内因中央政府与地方政府之间事务相互交叉和因政策变化对中央政府与地方政府之间收支的影响，通过财政结算进行的调节，调节结算结果有可能是中央对地方的补助，还有可能是地方对中央的上解。
　　4、过渡性转移支付。过渡期转移支付是从1995年开始实施的以实现全国各地居民享受基本公共品或服务均等化为目标的中央对地方的补助形式。其数额确定是基于因素法的，并与1994年实际财政能力进行比较，把经过税收努力，收入仍不抵支出的地区列为转移支付对象，然后对其进行困难程度分析，用人员经费和公用经费占当年财力的比重作为考核指标，若该两项指标比重大于80％，则作为财政困难省，列为转移支付对象，否则暂不予考虑。另外，对少数民族地区另加政策性转移支付。过渡期转移支付是一种符合国际惯例的政府间转移支付形式。
　　5、专项补助。专项补助是指中央政府指定用于特定目的的转移支付。特定目的是指专项补助资金要用于救灾、扶贫、价格补贴、跨区域铁路和环保工程等项目。
　　
　　(四)基数法是确定政府间转移支付额的主要依据从上述政府间转移支付形式的内容来看，税收返还和原体制补助的数额的确定是以旧体制的基数为基准的(为了减少阻力，推行新财税体制)，而基数中包含了旧体制中不合理因素，是新财税体制改革的主要原因之一。虽然税收返还与原体制补助的数额占政府问转移支付总额的比重一直呈递减趋势。2005年，这一比重仍达到36％。过渡性转移支付额占政府间转移支付总额的比重一直呈上升态势，2005年，这一比重仅为9.8％。总体上，我国政府间转移支付总额中，只有过渡性转移支付额是基于因素法确定，其余均以基数法或主观意愿确定。换句话说，近10％的政府间转移支付额是由因素法确定，而90％的政府间转移支付额是由基数法或主观意愿确定。
　　
　　(五)均等化的功能低弱作为政府间转移支付主要形式的税收返还和原体制补助，保护了原体制中的既得利益者，使得穷者越穷、富者越富，因而扩大了全国各地居民享受基本公共品或服务的差距。结算补助实质上是中央政府与地方政府之间的一种往来“帐项”的清算，并且发生在财税体制之外，既不与均等化目的相联系，也不与中央的特定目标相关联。专项拨款存在项目设置过多过滥、覆盖面过宽、重点不突出、零星分散等现象，㈣又具有分配过程不透明、要有配套资金、挤占和挪用、监督管理不到位等弊端，因而削弱了均等化的功能。而具有较强均等化功能的过渡性转移支付的实施力度很小，其数额占政府间转移支付总额的比重仅为9.8％。
　　
　　(六)缺乏法律制度的保障有关政府间转移支付法应是指调整在政府间转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称，是财政法的重要组成部分。虽然我国政府间转移支付已有十余年历程，但有关政府间转移支付的法律制度非常缺乏，全国人大常委会只是把政府间转移支付法列入《十届全国人大常委会立法规划》。
　　
　　三、政府间财政转移支付的国际经验借鉴
　　
　　(一)深化改革，进一步健全和完善市场经济体制政府与市场分工界线清晰有赖于政府职能的正确转变。政府职能的正确转变直接决定政府与市场分工界线的清晰。从世界范围来看，健全和完善市场经济体制是促进一个国家政府职能正确转变的有效途径。
　　(二)明细政府之间事权1994年新财税体制改革，确立了中央政府与地方政府之间事权划分的原则框架。即中央政府主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等职责；地方财政主要承担本地区政权机关运转、本地区经济、事业发展等职责。这一原则框架无疑是科学的。但依据这一原则框架确定中央政府和地方政府的各自具体事务，即明细政府之间事权更加重要。这是确保政府间转移支付具有科学性的前提，是实现新财税体制目标的基础。
　　
　　(三)继续提高中央财政收入占全国财政收入比重相对中央政府的宏观经济调控而言，近几年来，中央财政收入占全国财政收入比重每年徘徊在54％～55％的状况是难以满足需要的，把这一比重提高到60％左右显得十分必要。
　　
　　(四)改进政府间财政转移支付形式针对税收返还和原体制补助的不合理因素，在目前还不能完全取消税收返还与原体制补助的社会背景下，可以采取调减措施。即每年拿出税收返还与原体制补助总额的30％～40％按过渡性转移支付来分配。就专项补助而言，首先要取消不合理的项目和科学地设置项目并重；其次要监督中央各部门分配下达专项补助状况和制定相关专项补助资金的管理办法；再次要规范专项补助的申报和拨付程序；最后要建立专项补助资金分配公示制度，以增强专项补助的公开性和提高资金分配的透明度。
　　
　　(五)以因素法作为确定政府间转移支付额的主要依据当过渡性转移支付和专项转移支付成为政府间转移支付形式主体时，必然要求以因素法作为确定政府间转移支付额的主要依据。因素法所依赖计算公式的建立要考虑国情、科学性和动态性。计算公式中变量因素的选择包含两个层面内容：一是选择税源、税种税基、税率等因素计算出地方政府理论收入；二是选择农村人口数量、城镇人口数量、土地面积、人均耕地、人均GDP、少数民族地区、自然条件、市政建设、教育、卫生、行政事业单位人员数量等因素，并结合经济社会发展战略(如新农村建设、西部大开发等)赋予各因素权重及考核组织收入的努力程度来确定地方政府标准支出。继而根据地方政府理论收入与标准支出的差额确定政府间转移支付的数额。
　　
　　(六)加快建立政府间转移支付的法律制度的步伐尽快出台《政府间转移支付法》，对中央政府与地方政府之间事权和财权划分、政府间转移支付的计算公式和选择因素的确定、政府间转移支付资金使用的监督均由法律形式予以明确。这能够从事前、事中和事后对政府间转移支付的顺利运作提供法律保障。
　　
　　责任编校　孟　卿

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