《巴塞尔协议III》:开启银行业监管的新纪元?

来源:用户上传      作者: 游春 邱元

　　摘要：2010年9月12日，巴塞尔银行监管委员会公布了新的全球监管改革方案，即《巴塞尔协议III》。作为对本次金融危机反思的产物，《巴塞尔协议III》引起了众多的关注。本文介绍了《巴塞尔协议III》的核心内容，对协议的实施效果进行分析评价，并阐述了其对于我国银行监管的启示。
　　关键词：《巴塞尔协议III》；金融危机；银行监管
　　
　　Abstract：On 12th Sep. 2010，the BCBS has published a new set of global banking supervision reform which is called Basel III. As the outcome of the rethinking of this financial crisis，Basel III has given rise to a wide public concern. This article contains core issues in Basel III and analyzes effects. Finally，the enlightenment to Chinese banking supervision is discussed.
　　Key Words：Basel III， financial crisis， banking supervision
　　中图分类号：F830 文献标识码：A文章编号：1674-2265（2011）03-0012-04
　　
　　 2010年9月12日，由包括中国在内的27个国家的银行业监管部门和央行代表组成的巴塞尔银行监管委员会（BCBS）召开会议，通过了全球银行业监管改革方案即《增强银行业抗风险能力》和《流动性风险计量、标准与监测的国际框架》两项文件，按照习惯称其为《巴塞尔协议III》，时距《新资本协议》即《巴塞尔协议II》公布定稿的2004年也只过去了6年多的时间。提出以资本充足率、监管部门监督检查和市场纪律为三大支柱的《巴塞尔协议II》在实施后不久，由美国次贷危机引发的全球金融危机，用事实再一次证明，商业银行在危机中不仅没有起到缓冲风险和稳定局面的作用，反而传递、加速、放大了风险，造成全球经济的重大损失。严重的金融危机再次提醒各国加强银行监管、防范风险的重要性，正是在各国着力应对危机的背景下，巴塞尔银行监管委员会就监管实践进行反思，出台《巴塞尔协议III》。从2008年雷曼兄弟倒闭、金融危机全面爆发到新的监管协议出台，其间仅历时两年。对比之前动辄十余年的协议出台进程，此次各成员国愿意在短时间内协同合作，达成一份高标准的监管协议，可以看出各国预防金融危机重演的决心。
　　
　　一、《巴塞尔协议III》的核心内容
　　
　　根据公布的细节，《巴塞尔协议III》主要有以下几项内容：
　　（一）最低资本金比率
　　一级资本金必须主要由普通股和留存收益构成，下限由4%上调至6%，根据协议安排，过渡期限为2013年升至4.5%，2014年为5.5%，到2015年达到6%，对于非股份制银行将建立合理的标准确保其资产质量，不再符合一级资本金要求的金融工具将自2013年始以每年10%的速度退出。仅由普通股构成的核心资本充足率下限水平将自目前的2%提高至4.5%，过渡期限为2013年升至3.5%，2014年升至4%，2015年达到4.5%。巴塞尔委员会还首次提出了2.5%的资本留存缓冲（Capital Conservation Buffer）要求，由扣除递延税及其他项目后的普通股权益组成，目的在于确保银行在危机时持有用于“吸收”损失的缓冲资金，资本留存缓冲的规定将于2016年1月启用，到2019年1月完全生效。协议规定银行缓冲资本在危机中可适当减少，但若接近于零，则银行派息、回购股票和发放奖金等行为将受到监管部门的严格限制。以上各项规定将使得各国银行到2019年时最低核心资本金比率达到7%，最低一级资本金比率达到8.5%。
　　（二）反周期超额资本缓冲（Counter-cyclical Buffer）
　　根据协议，监管部门可以通过对经济周期的判断和对单个银行运营情况的评估来要求商业银行在经济上行期即信贷扩张时期计提超额资本，这样既能防止信贷过度增长又能使银行在经济下行期有较充足的资本金用于缓冲风险、弥补损失，以此保证周期内信贷供给和银行经营的稳定。反周期超额资本的计提比率为普通股和其他能完全“吸收”损失的资本的0-2.5%，由各国根据自身具体情况执行。反周期资本缓冲要求银行在信贷充足的时期能够居安思危，其作为资本留存缓冲的延伸，仅在信贷增速过快并可能导致系统性风险积累的情况下才会实施。然而《巴塞尔协议III》并未就该项规定的细节进行明确，巴塞尔委员会表示将会与各国监管部门协商以确定具体实施条件。
　　（三）流动性覆盖率（LCR）和净稳定资金比率（NSFR）
　　《巴塞尔协议III》除了加强对资本充足率的监管，还将流动性管理纳入监管的目标体系内。巴塞尔银行监管委员会在新协议中制定了两个监管目标，其一是为提高机构抵御短期流动性风险的能力，确保机构有充足的高质量的流动资产来度过持续一个月的高压环境；另一个目标是提高银行机构在长期内抵御流动性风险的能力。用于衡量这两个监管目标的新指标就是流动性覆盖率和净稳定资金比率。流动性覆盖率着眼于短期，要求在巴塞尔委员会提出的一系列诸如公共信用评级大幅下降、存款部分流失、无担保融资渠道干涸等情形下银行能够坚持运营至少一个月。对于确保这一目标实现的优质流动性资产，委员会也做了相关规定，即具有央行工具抵押品的资格、不应用于对冲交易头寸、不应用于抵押或结构性交易中的信用增级、应当明确仅用于应急资金。另一个指标――净稳定资金比率强调资金来源的稳定性，要求银行一年以内可用的稳定资金来源于银行资本、期限在一年以上的优先股、实际期限在一年以上的负债及在压力情形下保持稳定的存款，且还要求可用的稳定资金量要大于需要的稳定资金量，通过这一指标可以反映银行资产和负债的匹配程度。但是这两项指标的引入仍需经历较长时间，流动性覆盖率的观察期自2011年始，预计将于2015年正式引入，而净稳定资金比率要到2018年才会确定最低标准。
　　（四）杠杆率要求
　　众所周知，过高的杠杆率是银行经营产生隐患和引发危机的主要因素，而在高杠杆率的情况下，许多银行仍能在报表中保持符合监管要求的资本充足率水平，这使银行所面临的风险更加隐蔽，监管更加困难。本次金融危机已经暴露了以往对银行高杠杆率监管不足的缺陷，所以《巴塞尔协议III》提出引入杠杆比率监管作为对资本充足率监管的补充。2010年7月，各国央行行长和监管机构主管集团曾经同意对3%的一级杠杆率在同一时期进行平行测试，但是预计要到2017年才能基于测试结果进行最终的调整，最快要到2018年年初才会进入新协议的第一支柱部分。
　　（五）其他内容
　　除了上述内容要求外，《巴塞尔协议III》还规定了更加严格的高风险资产风险加权计算方法，将银行表外资产和资产证券化产品按照一定的系数换算为等价信贷产品，这样有利于防止银行将大量高风险资产转移到表外以逃脱监管。
　　另外，《巴塞尔协议III》还首次提出了“系统重要性银行”这一概念，巴塞尔委员会表示系统重要性银行的各项监管指标应该高于以上公布的标准，以此确保其抗风险能力，保证大银行在系统动荡时不会造成更加严重的影响。这一概念的提出反映了实践中对大银行和中小银行实行有区别监管的趋势，对影响范围广、可能造成系统性风险的银行应该施行更加严格的监管措施，制定更高的监管标准，这不仅有利于大银行的安全运营，维护金融和经济环境的稳定，而且还有利于中小银行的发展。

　　
　　二、基于《巴塞尔协议III》内容的分析评价
　　
　　（一）新协议的实施不会带来短期剧烈影响
　　与之前的全球监管协议相比，《巴塞尔协议III》显然更注重银行资本的质量和抗周期性风险的能力，这也正是《巴塞尔协议Ⅱ》所欠缺的方面。新协议制定过程中每有动向都会引来诸多关注和讨论，其中最引人注目的当属对资本金范围的严格界定和较高的资本金比率下限。据估计，就最低资本金比率下限提高这一项要求来讲，全球银行业可能需要在未来的几年内筹集数千亿美元符合监管条件的资本。许多国家担心如此高的资本金比率会对国内经济产生不利影响，尤其是欧洲国家，一些大型银行在金融危机阴影还未完全消退和欧洲债务危机蔓延的背景下还要在监管框架下承受巨大的融资压力，并且可能要做到符合更高标准的监管要求，可以想见其困难。此外，对于那些中小银行在金融机构中所占比例较大的国家来讲，新的监管协议也会产生一定副作用，大量中小银行筹集资本以满足监管要求可能会导致其经营遭遇困境，从而引起经济波动。因此有观点表示该协议有可能会降低银行的信贷能力，从而影响经济复苏和增长的进程。然而还要看到，巴塞尔委员会为《巴塞尔协议III》在各国的实施制定了较为宽裕的过渡期安排，而且各国在逆周期超额资本缓冲、流动性监管、杠杆率要求等方面还没有最终达成确定意见，变数仍然存在，所以总的来看，新协议应该不会对一国经济和金融业产生剧烈的短期影响。
　　（二）新协议在实践中是否能产生预期的效果还有待观察
　　《巴塞尔协议III》反映了银行业监管的整体趋势，明确提出将流动性和杠杆率列为重要监管指标，也完善了表外风险计量，在理论上无疑具有积极意义，但是在各国具体落实到监管实践中时，尚不能保证其达到预期效果。
　　目前在协议中达成一致并敲定细节的内容主要是资本金范围界定和最低资本金比率，至于对流动性和杠杆率的具体监管要求最终在何时纳入全球监管体系，现在还不能确定。虽然新协议在保证银行资产质量方面有所突破，可是加强对资本金的监管并不能抑制银行追逐高风险高收益业务，金融危机下等待政府救助的银行中不乏具有较高资本充足率的例子。况且在发生危机时银行的“强心剂”并非报表上显示的资本金，而是及时足够的流动性。这一点在现代金融危机中表现得尤为明显。金融机构的“杠杆”通常都有隐蔽性，只要其愿意，银行总有办法实现高杠杆来攫取利益，大量创新的衍生金融工具在多数情况下并不起规避风险的作用，相反是被用于隐藏风险、规避监管。因此监管问题的关键不仅在于督促银行积累充足优质的资本金，还在于采取措施让银行在经营中保持一定的流动性水平，以便在危机发生时能够及时主动应对而不是等待政府拿纳税人的钱出手相救。
　　另外，巴塞尔银行监管委员会推出的监管协议针对的是各成员国的银行机构，此次《巴塞尔协议III》对银行提出了远高于以往的要求。然而应该看到，对银行机构进行严格监管有可能会导致这样一种情况：在金融市场发达的国家――也正是大多数金融危机的发端国――大量风险会由银行机构转移至受监管较弱的非银行机构，这些非银行机构同样可以通过其金融业务将个别风险放大成为系统性风险，这不过是改变了危机的发源地而已。当然，运营状况良好的银行机构会对已爆发的危机蔓延起到一定的缓冲作用，但这并不意味着只要完全落实了《巴塞尔协议III》就能够遏制金融危机再次发生。
　　还需要注意的一点是，新协议在制定与实施的过程中对相关利益方的妥协及“软法”的地位也会降低其预期的监管作用。最终公布的协议不管在资本金标准、新监管内容还是过渡期安排上都与最初的要求存在差距，一个很重要的原因就是委员会对各个利益方的妥协，这种妥协必定还将贯穿于后续协议制定和实施的过程中。另外，虽然各国承诺将《巴塞尔协议III》的条款以本国法律的形式固定下来，但是在推进全球银行业监管合作的过程中，《巴塞尔协议III》并不具备强制性的国际法效力，它只能在各国自愿遵守的基础之上向各国监管当局提供最低标准和最佳实践原则参考，如此各国就有更多的空间来调整落实和执行新的规定，各方力量与利益的博弈就存在更多的可能结果。
　　现代社会每爆发一次金融危机都会带来无法估量的损失，其作为现代经济规律性的产物，与经济的发展相生相伴。二战以后，尤其是近几十年，人们一直试图在危机前进行防范，但总是以危机后的反思作结。《巴塞尔协议III》就是防范与反思过程中的产物，其严厉性、创新性足以使这一份新出炉的协议成为全球银行业监管的里程碑。人们对其寄予厚望，但难免又会有各种担心和猜测，上述各项因素都可能影响到新协议在各个国家的具体实施，从而使预期的效果打折扣。所以《巴塞尔协议III》是否能够对银行业进行高效的监管，是否能够有力地防范风险、控制新的金融危机发生，在未来还有待进一步观察。
　　
　　三、《巴塞尔协议III》对我国银行业监管的启示
　　
　　从2004年开始，我国就引入了巴塞尔监管协议框架并逐步推行完善，银监会于2008年9月到2010年2月陆续发布了两批共12个“新资本协议”实施监管指引，期间正值金融危机爆发和巴塞尔银行监管委员会着手修订新的全球银行业监管框架，故第二批7个指引在起草过程中就引入了巴塞尔协议修订的有关内容，可以说新协议尚未正式颁布之时我国的监管部门就已做出反应。而《巴塞尔协议III》一经出台，又有消息称中国监管部门将在新出台协议的基础上提高要求，加大对本国银行的监管力度。这就涉及到一个问题：《巴塞尔协议III》高资本充足率的监管要求是否完全适合我国银行的现状和未来的发展。
　　从《巴塞尔协议III》制定的背景和内容可以看出，这份新协议主要针对的是欧美银行发展过度使风险变得难以防范控制的问题，其所要治理的是银行业发展过度而产生的弊病。我国银行业则不同，其面临的是发展不充分的问题，若监管部门一味加强资本金监管而不注重改进其他方面，很可能会使发端于欧美的金融危机“殃及池鱼”，造成中国银行业的过度监管。根据2010年中报数据，我国各类银行的平均资本充足率已超过11%，核心资本充足率达到9%，平均拨备覆盖率在150%以上，这已超出《巴塞尔协议III》有关资本充足率的要求。中国现在的金融市场上没有太多的高风险衍生金融产品，银行的主要利润来源于存贷款利差，与欧美银行相比，其在资产方面可算是单纯而稳健的，这也是我国银行在全球金融危机中“一枝独秀”的重要原因。当然，这种高资本消耗的盈利模式也容易造成坏账率高、金融服务不到位、中间业务发展薄弱及对政府依赖性强等缺陷，因此，虽然我国银行受到危机冲击较小，但是这种模式并不利于国内银行参与国际竞争和获得长久发展。所以，在引入新协议监管框架的同时，还要依据国内具体情况推行合适的监管方法，在资本充足率已经达到要求的前提下改进其他方面的监管措施。
　　《巴塞尔协议III》中的逆周期资本缓冲要求是监管内容的一项创新，也正是我国监管体系所需要完善的部分，将其纳入我国银行监管框架，建立银行资本金在周期内的动态平衡，有利于银行经营的稳定，也能够使银行更主动地应对宏观经济环境的变化。另外，我国银行业现有的盈利模式无法在短期内改变，而良好的资产状况主要得益于之前的不良资产剥离而非银行自身贷款业务的改善，所以现阶段监管部门还需采取相关措施督促银行确保信贷质量，维持好当前充足的资本水平和优良的资产状况。
　　从长期来看，中国银行业的高盈利时代很可能难以为继，高资本消耗的信贷模式毕竟不能符合全球银行业发展的大趋势，中国的银行要走出国门、在世界范围内发展壮大，还有赖于多渠道的资金来源、多元化的银行业务、服务意识的提高以及竞争观念的转变。面对未来的发展方向，我国也要做到未雨绸缪，以《巴塞尔协议III》的出台为契机，从现在起着手为未来金融市场建立有效的监管框架，这样才能更有力地保证银行业和经济环境的安全。
　　
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　　（责任编辑 耿 欣）

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