农村信用合作社公司治理现状与改革思路

来源:用户上传      作者: 周世友

　　摘要：我国农村信用社公司治理改革，要以“务农、支农、助农、促农和富农”为目标，要结合地方政府职能转换要求和三农特点，遵循政企分开和市场化原则进行。
　　关键词：农村信用社；公司治理；改革
　　中图分类号：F832.35　文献标识码：A　文章编号：1006―1428(2008)12―0033―03
　　
　　一、农信社的公司治理和管理体制历史沿革
　　
　　长期以来，农村信用社公司治理和管理体制经历了多次变更。
　　
　　(一)20世纪50年代至1999年：管理部门不断变换
　　上个世纪50年代初期，农信社由中国人民银行管理；1958年实现人民公社化后，根据当时“两放、三统、一包”的财经管理体制，农信社下放给人民公社和贫下中农管理，变为集体金融机构。
　　随着中国农业银行农村金融业务的逐步专业化，1984年国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农信社真正办成群众性的合作金融组织，成立了农信社的县级联社，直到1994年之前，农信社一直是农行的基层组织。
　　1996年底，根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》，农信社的金融监管由中国人民银行承担，农信社与农行“脱钩”，恢复具有独立法人地位的合作金融机构性质。1997年以来尤其是亚洲金融危机后，在金融体制改革深化的过程中，国有商业银行进行经营重心调整，业务重点转向了城市，使农信社在农村金融服务中的地位显得更加重要。
　　
　　(二)2000年至今：农信社体制改革
　　2000年以后，随着《国务院关于印发深化农信社改革试点方案的通知》(国发[2003]15号)、《关于进一步深化农信社改革试点的意见》(国发[2004]66号)等重要政策的颁布实施，在人民银行和银监会的组织推动下，农信社的组织形式发生了重大变化，进行了以三种模式为代表的产权制度改革试点：原有农信社框架内的重组模式，即以县为单位统一法人、入股组建省级联社；股份制模式，即在农信社基础上改组成为农村商业银行；农村合作银行模式，在农信社基础上改组成为农村合作银行。
　　通过这一轮改革试点，各级农信社基本形成了“三会一层”(理事会、监事会、社员大会、经营层)，四者之间各司其职、相互制衡；在管理体制上搭建了省级联社―地市派出办公室―基层农信社的行业管理格局和销售―控制―保障为―体的内部经营格局，公司治理初具雏形。
　　
　　二、农信社公司治理改革中的问题及原因分析
　　
　　从已经进行的农信社产权和管理体制改革来看，仍然存在一些问题，具体来说表现为四种趋势：
　　
　　(一)股东非农化和小股东边缘化趋势
　　自2003年开始的农信社改革，以明晰产权为出发点，以增资扩股为改革的第一步。从现有的制度安排和已经实现增资扩股的地区的操作看，股权设置非农化和排斥小股东的趋势十分明显。根据银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》及其他一些相关规定和安排，农村商业银行、农信社县级联社及农村合作银行的股权结构设置安排的起点相对较高，不利于中等收入及中等收入以下农户入股。农信社明晰产权的改革过程，演变成了一个清理和排挤农户小股东、拉拢工商企业股东和城镇居民股东的过程，农户在这个过程中被进一步边缘化，大量的小额农户股东被非农户股东排挤出局。农信社产权的三农特性被弱化。
　　
　　(二)“三会”职能虚置化趋势
　　1、从持股结构看：基层农信社是县级联社的股东，县级联社是省级联社的股东，持股结构呈金字塔型，省级联社对县级联社拥有绝对的控制权，县级联社的理事长、监事长、主任等高管由省级联社直接任免，社员大会和理事会有形无实、有名无权，形同虚设。
　　2、从股东大会(社员大会)的决策作用发挥来看：较多农信社很少召开股东大会(社员大会)，即使召开形式主义也十分明显，股东(社员)很难通过其行使权利，其权威性受到削弱；较多股东不熟悉其权利和义务，缺乏行使权利的能力和意识；再加上我国较多地区的农信社多年以来一直亏损，根本没有分过红，也削弱了股东参与治理的积极性。
　　3、从监事会的制约监督职能来看：有些农信社理事人数为偶数，规模不当，不便于投票决策；监事会主要成员的任命受制于政府，在“三会”矛盾突出时，党委会决定一切，监事会对理事会决策的监督制约显得苍白无力，影响监督效率。
　　
　　(三)内部人控制趋势
　　在大多数农信社股权非常分散的情况下，实际出资人因入股金额小(受人股比例限制和农户收入水平的限制)和缺乏信用社经营管理方面的知识，并未能真正参与经营和管理，成为“弱势”群体，所有者的合法权益未得到保障，经理层也最容易掌握对企业的控制权，从而形成县级联社范围内的“内部人控制”现象。“内部人控制”的主要表现：一是经理人员的职务消费过度，职务收入增长过快，侵占利润；二是短期行为普遍，不考虑或是较少考虑农信社的长远利益；三是信息披露制度不健全、不完善、不规范、不及时和不真实；四是损害小股东的利益，不分红或是少分红等等。
　　
　　(四)公司治理行政化趋势
　　自2003年农信社管理体制改革以来，各省市先后明确由金融管理办公室专司对于农村金融的管理，通过向省级联社派遣行政官员就任理事长的方式，给具有独立企业法人资格的农信社省级联社赋予了行政级别、打上行政化的烙印。省级联社还在市地设立办公室，专门领导基层信用社。县级联社的经理人员对信用社控制权的取得，并不取决于理事会和股东，也不取决于职工，而是取决于其与政府主管部门和省级联社的关系和博弈。
　　在农信社公司治理上出现上述问题，根本原因有两条：
　　一是产权界定不彻底，历史问题难以厘清。产权关系是农信社改革试点的核心和基础。绝大多数信用社是在原信用社的基础上进行改革，历年来的积累与亏损由谁享有与承担，是国家、农业银行、老社员还是新社员。很难界定清楚。长期以来，信用社的产权在表面上似乎是明确的，一般认为是“法人产权”，由广大农民、乡镇个体私营企业入股组成。但实际上，法人产权是一个模糊不清的概念，导致产权边界不明确、产权监护人不落实、产权监护人不固定等情况，入股农民对产权的使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种禁止或限制，不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制。
　　二是政府在农信社改革中职能错位，“官办”色彩浓厚。对政府而言，农村金融改革的主要任务是要培育和发展与市场有关的机制，如明晰所有权、制定经济法规、鼓励市场竞争等，而减少计划控制和政府干预。但现实情况却大相径庭：根据《农信社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》(银监发[2003]14号)，省级联社由市(地)联合社、县(市、区)联合社、县(市、区)农

村信用合作联社自愿入股组成，农信社管理权下放到省级政府。这为地方政府控制农信社、控制金融资源提供了机遇。在省级联社组建过程中，无论是股东的安排或是人事的布局，政府起了主导作用，处于支配地位。省级联社不断地上收县级信用联社的权力，同时对县级信用社强制性收取5％的管理费，省级联社与县级联社的关系越来越向行政管理模式的方向发展。
　　
　　三、改革思路和建议
　　
　　(一)明晰产权，奠定农信社改革的基础
　　明晰产权就是要在明晰农信社现有产权归属的基础上，进一步增资扩股，充实资本金，实现股权结构的多元化和投资主体的多样化。建议：一是改造股权结构，积极引入“三农”战略投资者。通过定向增发和扩股，鼓励单个有经济实力农户、农村企业主投资入股，支持对管理层有约束力的大股东出现；二是实行入股社员贷款优先和利率优惠，吸收更多的农村专业户、农村个体工商户为部分法人股；三是可适当增大经营者持股份额，充分调动董(理)事会、经营班子、监事会成员的经营积极性与主动性。
　　
　　(二)坚持服务“三农”原则，因地制宜改组农信社
　　在明晰产权的基础上，根据各地的实际情况和股权发展情况，因地制宜地改组农信社。首先要恢复农村合作社的合作金融的本来面目。坚持在自愿互利的基础上，建立相互协作、互助互利的“合作性”资金融通机构，真正使农信社走向农业、走进农村、走近农民，成为农民需要的金融。通过农村金融改革的逐步推进。把农信社逐步办成为农民、农业和农村经济发展服务的地方金融机构。其次要加快推进农村合作金融机构的股份制改革进程，先对城区和城乡一体化程度较高、经济基础条件较好、资金吞吐量大的东部地区的农信社机构实施股份合作制改造，改组为具有法人资格的农村合作银行，满足该地区对金融服务的高层次的需求。在农村合作银行实践的基础上，可继续按照公司法和股份制的有关要求改组为股份制的农村商业银行。
　　
　　(三)不断完善“三会”职能，健全内部运行机制
　　首先，要健全和完善《农村合作金融机构章程》，对“三会”的产生、工作程序、权利、义务以及问责等以规章和制度的形式加以明确，以制度管人管事，真正促进决策权、执行权、监督权的分离和相互制约。二是改变部分农信社理事长、主任二职一肩挑，集决策权、执行权于一身的局面，实行理事长与主任分设制。三是要通过培训使有控制权的股东具有专业水准的参与意识和行权能力，构建一个有行权能力的股东大会。四是要建立理事长、主任、监事长“三长”联席会议，做到“分工不分家、监督不旁观、参与不干预、互补不拆台”，加大决策磋商力度，推行科学民主决策。五是借鉴大型商业银行做法，引入独立理事参与农信社的治理，有效强化决策过程的控制与管理，缩短决策链条，提高决策效率。通过上述措施，建立健全包括决策机构、执行机构和监督机构的内部组织机构。并制订一系列的科学管理制度，使权力机构、决策机构、监督机构和执行机构“三会一层”管理机制各司其职、各负其责，形成权力制衡。
　　
　　(四)完善有关法律法规，改善农信社改革的法律环境
　　建议尽快制定《合作金融法》，将农村合作金融机构的性质、地位、权力、责任及其与社会各方面的民事关系以法律的形式确立下来，确保农村合作金融机构的利益得到法律的有效保护，使农村合作金融机构真正做到依法独立享有民事权利和承担民事责任。要在《合作金融法》的框架内重新制定农信社章程。新的章程必须对农村合作机构的目标、职责、资本金的组成、负债的构成、治理结构、管理形式、利润分配、各种职位行为守则、章程修改和机构的解散等做详细的规定。通过立法来有效规范、约束信用社职工和各级管理人员的行为，使农村合作金融机构的经营和管理置于法律的框架之下，为信用社的安全营运创造良好的外部环境。
　　
　　(五)及时转变政府角色定位，着力打造市场氛围
　　在完善法律的基础上，政府要按照法律的有关规定确定自身在农村信用合作机构的地位。农信社的经营行为必须受到政府的监管和法规的约束，但政府要着力于设计适合信用社发展的体制框架和环境，而不是介入竞争的过程控制。要理顺省级联社与基层农村合作社的关系，以资本而不是权力为基础、以股权而不是人事为纽带、以规则而不是个人意志为约束。构建省级联社与基层农村合作金融机构的新型关系。
　　
　　(六)持续强化内部控制体系建设，完善内部管理
　　在建立农信社公司治理机制过程中，要遵循合法性、有效性、审慎性、独立性和成本效益的原则，通过营造良好的控制环境，建立可行的风险评估模型、具体实施控制活动、统计分析信息和进行内部审计。检测部门之间相互制衡的水平，设立专门委员会以使理事会对公司高级管理层的领导和监督具体化，逐步探索科学的成本核算、风险评估以及内部转移价格机制，有效改善农信社的内部治理。

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