WTO改革的诸边协定模式探究
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摘要：“协商一致”和“一揽子承诺”的决策机制使得多边贸易体制陷入僵局。通过诸边协定模式迂回推动WTO改革是较为现实的选择。如今要增加《WTO协定》中的诸边贸易协定几乎没有可能，开放式诸边协定是现阶段推进WTO改革最好、最可行的模式，WTO体制外的诸边协定能否进入WTO体制取决于大国之间的博弈。具有高度开放性的开放式诸边协定最大限度地降低了“搭便车”问题的负面影响，但忽视了发展中成员的利益，缺乏民主正当性。WTO成员对于通过诸边协定模式推进WTO改革仍有分歧。
关键词：WTO改革;WTO决策机制;诸边协定;《信息技术协定》
被誉为“经济联合国”的WTO如今面临前所未有的挑战。自2001年启动的多哈回合谈判至今仅达成了一项多边贸易协定——《贸易便利化协定》，多边谈判已经处于停滞状态。WTO贸易规则供给不足，已经滞后于全球经济的发展。美国一再阻止上诉机构成员的任命，上诉机构在2019年底将彻底停止工作，WTO“皇冠上的明珠”——WTO争端解决机制将“黯然失色”。WTO规则不能约束贸易大国。美国公然违反WTO规则发动贸易战，其他成员也针对美国的单边贸易措施采取了反制措施。WTO成员之间的大规模贸易摩擦严重挑战了WTO的权威和公信力。面对种种危机，WTO亟待进行与时俱进的改革，主要WTO成员也都提出方案呼吁WTO规则的现代化改革。多边贸易体制陷入僵局的制度原因是什么？诸边协定模式是否有可能推进WTO的现代化改革？开放式诸边协定模式有哪些制度优势，又可能面临哪些障碍？WTO成员对于诸边协定模式的立场是什么？对这些问题的探讨关涉WTO的未来。
一、 WTO决策机制困境使得多边贸易体制陷入僵局
1. 协商一致和一揽子承诺原则的制度内涵。协商一致原则是WTO通过决议的程序性规则，也是WTO规则谈判的基本原则。协商一致意味着只要没有WTO成员正式提出反对意见，该项提议就获得通过。缺席或弃权本身被推定为同意，并不影响共识的达成。同样地，任何一个WTO成员，无论是贸易大国还是小国，理论上都对WTO的决议拥有否决权。协商一致原则可以确保即便是最弱小的成员，也不会被贸易大国所忽视，体现了国家主权平等原则。根据《WTO协定》第9.1条，“除非另有规定，否则如无法经协商一致作出决定，则争论中的事项应通过投票决定”。WTO确立了“协商一致”为主，“票决一致”为辅的决策模式。WTO票决一致包括了“全票通过”和“多数票通过”两种机制，多数票通过包括四分之三多数票和三分之二多数票。自WTO成立至今，全票通过机制尚未被付诸实践，多数票通过机制在WTO谈判实践中也非常罕见，WTO更多地采用“协商一致”的决策机制。
与“协商一致”原则紧密联系的是“一揽子承诺”原则。一揽子承诺意味着所有WTO成员对所有议题进行协商，并且必须同时接受所有议题。在达成一致意见之前，达不成任何协议。多边谈判必须选择全部成员的最大公约数议题，这注定只能是一个狭小的议题组合。一揽子承诺是协商一致原则的自然延伸，意在防止多边贸易规则的碎片化，也防止了后加入WTO的成员的“搭便车”行为，维护了多边贸易体制的完整性和统一性。
2. 多边贸易体制的僵局。在实践中，协商一致和一揽子承诺原则导致了多边贸易体制发展的停滞，现有的多边规则制定模式陷入了空前的困境。将全部议题捆绑在一起谈判的做法使得WTO无法就单个议题进行循序渐进、各个击破的谈判，削弱了WTO应对新议题的能力。当WTO成员无法对所有议题达成共识时，谈判的议题将被削减。被缩减的议题并非不重要，而恰恰是亟需WTO予以关注的领域。随着WTO成员的不断增多，成员利益的多元化也增加了讨价还价的成本，要求所有成员对协定的全部内容达成共识极为困难。一揽子协定原则无法解决成员之间的重大分歧和利益分化，由此导致了多边谈判的低效率。协商一致和一揽子承诺原则也无法实现保障WTO内的民主和決策正当性的制度目标。在WTO体制内，成员之间势力失衡的事实导致不同成员对决策结果的影响力不均等。协商一致达成的谈判成果很可能并非全部成员真实的意思表示。发达成员更有能力影响谈判，发挥影响力抵制不符合其利益的共识，并换取其所希望的共识。协商一致原则难以剔除贸易大国的影响力。
WTO决策机制在运转中产生了上述一系列问题，制约了WTO的效率和多边谈判的进展，使得多边贸易体制陷入僵局。那么，在WTO改革中是否仍需要坚持协商一致原则？2018年11月，美国白宫官员指责中国作为WTO成员“行为不端”，表示考虑把中国“开除”出WTO。倘若不坚持协商一致原则，WTO将成为美国推行贸易霸凌行径的工具。包括中国在内的众多WTO成员希望在坚持WTO核心价值和基本原则的立场上，推动WTO进行与时俱进的改革，协商一致的精神不能丢。在此背景下，通过诸边协定模式在某些议题取得突破从而迂回推动WTO改革是较为现实的选择。
二、 诸边协定模式推进WTO改革的可行性分析
当前学界对于诸边协定没有一个规范统一的概念。从缔约方的数量来看，诸边协定的缔约方是WTO全体成员的一部分，因而诸边也被称为“小多边”。诸边协定通常只针对单一议题进行谈判，而且仅仅拘束接受它的成员。根据与WTO的关系的不同，可以分为WTO体制内的诸边协定和WTO体制外的诸边协定，而WTO体制内的诸边协定包括封闭式诸边协定和开放式诸边协定。
1. WTO体制内的诸边协定。
（1）封闭式诸边协定。在现行WTO框架下，诸边协定是指《WTO协定》第2.3条规定的诸边贸易协定，列于《WTO协定》附件四，目前只剩下《民用航空器贸易协定》和《政府采购协定》。诸边贸易协定只对接受的成员产生拘束力，构成WTO协定的一部分，并适用WTO争端解决机制。这类诸边协定是一种排他的、封闭式的诸边协定，不适用最惠国待遇原则。根据《WTO协定》第10.9条，某一贸易协定如果要获得附件四中的诸边贸易协定地位，只能通过协商一致的方式作出。而对于诸边贸易协定的删除，部长级会议即可作出决定，并无协商一致的要求。《WTO协定》对附件四中的诸边贸易协定采取了“严进宽出”的态度，旨在抑制新协定的产生。在多边谈判停滞不前的现实下，要增加《WTO协定》附件四中的诸边贸易协定几乎没有可能。 （2）开放式诸边协定。以《信息技术协定》（ITA）为代表的是开放式诸边协定。这类诸边协定充分利用了WTO的基础设施，协定的谈判、达成和运行都在WTO体制中完成。开放式诸边协定的参与方只有部分WTO成员，但协定的结果在最惠国待遇原则的基础上适用于所有成员，具有了利益外溢的性质。其他WTO成员可以不参加谈判，也可以反对，但反对不影响谈判的继续进行，谈判达成的结果在适用的时候不歧视。开放式诸边协定是一种临界数量协定，它将谈判参与方在相关领域的贸易权重作为协定的生效要件。WTO部长会议允许WTO成员尝试多边以外的方法制定贸易规则，不过由于部分WTO成员对通过诸边方式制定贸易规则的方式持保留意见，开放式诸边协定在《WTO协定》中仍没有明确的法律地位。开放式诸边协定明显不同于《WTO协定》附件四中的封闭式诸边协定，可能是现阶段推进WTO改革最好、最可行的模式。ITA的扩围谈判已经完成，《环境产品协定》（EGA）是另一项正在谈判中的开放式诸边协定。
2. WTO体制外的诸边协定。在WTO体制外达成的诸边协定的典型例子是《反假冒贸易协定》（ACTA）和《服务贸易协定》（TISA），该类协定的谈判尚未通过法定程序纳入WTO框架内。谈判中的TISA没有得到WTO成员的广泛同意，也没有WTO秘书处的介入，谈判相对封闭。TISA文本借鉴了GATS的布局形式和原则，并涵盖了GATS的关键条款。TISA的部分参与方（如欧盟）明确表达了将其多边化的意图，TISA的结构和内容也都与GATS一脉相承，TISA在将来仍有可能进入WTO体制。TISA要實现多边化可以借鉴ITA的模式，通过达成临界数量协定的方式修改参与方的《服务贸易具体承诺减让表》，进而将谈判成果依据最惠国待遇原则适用于所有WTO成员。不过，推动国际规则谈判的主要动力仍是大国。美国并不希望TISA多边化，中国于2013年申请加入TISA谈判却遭到美国的阻挠。国际经贸格局的变化使得既有的多边贸易规则不符合美国的国家利益，因而美国奉行“美国优先”的外交政策。以TISA为代表的诸边协定能否进入WTO体制取决于大国之间的博弈。
还有一种观点将区域贸易协定界定为诸边协定。虽然这两类协定在成员数量上具有相似性，但二者的法律依据不同。区域贸易协定作为区域经济一体化的法律载体，虽然为WTO规则所允许，但并非WTO框架下的协定，因而不属于WTO改革讨论的范畴。
三、 开放式诸边协定模式推进WTO改革的优势与障碍
1. 开放式诸边协定的优势。ITA的核心内容是信息技术产品的关税削减，每一个参与方的关税削减将被纳入其关税减让表中。根据GATT1994第2.7条，成员的关税减让表是GATT1994第一部分的组成部分。由此，参与方的关税削减承诺基于最惠国待遇原则适用于所有WTO成员。开放式诸边协定的非参与方也能从关税减让所创造的贸易机会中获益，可在一定程度上减轻对诸边协定的担忧。“诸边约束多边受益”的处理方式坚持了作为国际贸易基石和整个WTO体系基础的最惠国待遇原则在多边贸易体制中的固有地位。
当ITA参与方达到了信息技术产品90%的全球贸易量时，协定才生效。90%的临界数量的界定由WTO秘书处提供。临界数量的要求与国际贸易义务的契约性有很大关系。WTO是一个成员驱动的国际组织，在WTO框架下贸易争端的最终解决取决于争端方都同意的方案。对于临界数量协定，当某一产品贸易的主要成员都加入了该协定，则非参与方在该协定项下并不享有实质利益，与参与方不存在契约关系，理应不妨碍协定的生效。开放式诸边协定对最惠国待遇原则的坚持导致了非参与方的“搭便车”问题，但将临界数量作为协定的生效要件最大限度地降低了“搭便车”问题的负面影响。开放式诸边协定具有高度的开放性，对新成员的加入始终表示欢迎，调整的范围也不断扩展。目前以ITA为代表的诸边协定议题局限于工业制成品贸易的关税措施，但未来可能拓展至服务贸易和非关税措施。EGA下一阶段的谈判将针对环境服务和非关税壁垒展开。高度开放性使得此类诸边协定能够与时俱进地推进贸易自由化的发展。
2. 开放式诸边协定的现实障碍。不过开放式诸边协定模式推进WTO改革仍面临一定的现实障碍。从ITA和EGA的谈判实践来看，参与方主要是发达成员，发展中成员对开放式诸边协定的参与意愿并不高。“临界数量”的生效方式使得诸边协定的规则制定权牢牢掌握在具有相关贸易利益的贸易大国手中，发展中国家只能成为标准和规则的被动接受者。发达成员发起诸边协定谈判的主要目的在于提高其具有竞争优势的部门或产品的贸易自由化程度，而发展中成员在这些领域并无紧迫的贸易利益，因而对相关议题的谈判缺乏动力。
一揽子承诺原则要求所有议题“打包”谈判，导致了谈判方在多边谈判中进行“议题交换”的结果，发展中成员往往依赖于议题交换。在多哈发展议程中，发展中成员希望通过议题交换的方式将乌拉圭回合谈判中作出的利益让步争取到相应补偿，不过最后只能无果而终。开放式诸边协定的谈判方式放开了一揽子承诺的要求，谈判的内容通常仅限于某个特定议题，参与方无法利用其他议题的谈判与该议题进行交换。如此，开放式诸边协定忽视了发展中成员的利益，缺乏民主正当性，也有悖WTO保证发展中成员经济发展的宗旨。而多哈回合谈判达成的《贸易便利化协定》之所以能取得成功，很大程度上是因为给予了发展中成员充分的“特殊与差别待遇”。在《贸易便利化协定》项下，发展中成员不仅在市场准入和规则实施方面享有优惠待遇，甚至有权单方改变承诺。
四、 WTO成员对诸边协定模式的不同立场
当前WTO成员对于通过诸边协定模式推进WTO改革仍有分歧。欧盟支持诸边协定在WTO现代化改革中发挥作用。欧洲理事会于2018年9月发布的《WTO的现代化》概念文件中指出，在无法达成多边共识的领域，积极支持和推进诸边谈判，谈判应继续向所有成员开放，并将其结果在最惠国待遇的基础上适用;探讨修改WTO协定的可行性，以便制定新的包含一系列诸边协定的附件4b，这些协定在最惠国待遇的基础上适用，可通过简化程序加以修订。 美国对诸边协定模式态度模糊。2018年5月美国对进口汽车和零部件发动232调查后，欧盟曾提议在WTO框架下达成一项由多国参与的针对汽车行业的诸边协定，以共同削减汽车关税。但美国并没有意愿参与这样的规则谈判，最终美欧之间也未能在汽车行业方面达成共识。由于开放式诸边协定是一种临界数量协定，协定的生效往往要求参与方的贸易量达到一定规模，而美国这一贸易大国对诸边协定的消极态度无疑阻碍了诸边协定的达成。印度、南非等发展中成员依然坚持多哈发展议程，反对诸边协定模式。多哈回合已经名存实亡，诸边协定模式成为了一种过渡性的全球治理机制。
对于新兴商业领域的规则制定，中国同意志同道合的部分WTO成员在充分考虑发展中成员意见的基础上进行探索，最终形成多边规则。这也暗含了中国认可开放式诸边协定模式。中国加入了ITA，参与了ITA扩围谈判，中美在谈判中达成的谅解大力推动了扩围谈判的成功。未来在电子商务领域，WTO成員也可以采取开放式诸边协定的谈判模式。中国的电子商务发展异军突起，中国在电子商务领域具有重大的贸易利益，因而这一领域的贸易规则的达成自然离不开作为关键数量成员之一的中国的参与。
五、 余论
WTO面临前所未有的挑战，协商一致和一揽子承诺的决策机制使得多边贸易体制陷入僵局。虽然多边主义是全球治理的最优实践，但诸边主义是次优的务实选择。在当前形势下，要增加《WTO协定》附件四中的诸边贸易协定几乎没有可能。以ITA为代表的开放式诸边协定是现阶段推进WTO改革最好、最可行的模式。以TISA为代表的WTO体制外的诸边协定能否进入WTO体制取决于大国之间的博弈。
开放式诸边协定“诸边约束多边受益”的处理方式坚持了最惠国待遇原则在多边贸易体制中的固有地位，将临界数量作为协定的生效要件最大限度地降低了“搭便车”问题的负面影响。但开放式诸边协定忽视了发展中成员的利益，缺乏民主正当性。从《贸易便利化协定》的成功经验来看，诸边协定的谈判应更加包容，为发展中成员争取“特殊与差别待遇”。
电子商务、国有企业、竞争政策、投资保护等都可能成为诸边谈判中的议题，但这些议题目前仍存在较大争议。只有当各成员对相关的议题具有一定共识时，诸边谈判才能实际展开。就电子商务而言，美国要求跨境数据自由流动，欧盟主张数据保护，而中国关注传统的网络购物，各方分歧巨大。WTO成员对于通过诸边协定模式推进WTO改革也有分歧。从长远来看，由于现行WTO体制未对诸边谈判设定相应规则，诸边协定的增多可能对多边贸易体制产生一定的负面影响。诸边协定通过“一事一议”的方式进行谈判可能导致规则的碎片化。通过诸边协定模式制定规则只是WTO规则制定的补充形式，多边贸易体制仍是基础。
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