内控视角下的高校预算绩效管理

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　　摘要：随着我国社会经济不断发展，国家政府对教育事业的关注度越来越高，高校的可支配资金和资源逐渐增加，高校的资金来源也日益趋于多元化。在此基础上，高校管理内部资金、合理配置资源需要得到师生和社会的监督，也需要一定的评价体系做出客观公正的评价。预算绩效管理这一概念的提出就是通过对高校的资金预算了解高校的运营情况，提升资金的使用效率，实现高校战略目标。本文从内控视角下分析高校预算绩效管理实施过程中存在的问题，并提出一些建议。
　　关键词：内部控制;高校;预算绩效管理
　　一、高校内部控制与预算绩效管理概述
　　（一）高校内部控制的特征
　　1.一致性
　　高校的内部控制贯穿于预算管理的每个环节，通过对校园内部一切经济活动产生的资金进行控制管理，从而保证高校资金的安全性和完整性，也就是说高校的内部控制与其战略目标和发展规划是一致的[1]。
　　2.预测性
　　内部控制制度并不是一成不变的，需要高校内部相关人员随时把握外部环境的变化，例如国家政策变化、市场环境变化等。依据自身的经营特点对内部控制进行调节，使内部控制能够紧随市场动态，也要符合高校的发展计划。
　　3.严谨性
　　高校是面向社会的公益性组织，是由国家拨款资助的事业单位。高校的经费是国家预算的一部分，因此也受到法律法规的约束。近几年国家在大力整改行政事业单位，而高校的财务内控制度与国家的财务状况和改革情况息息相关，因此，高校的内部控制制度必须与法律并行，具有严谨性。
　　4.统一性
　　高校的一切经费都需要由省级财政拨款单位统一拨付，这就决定了高校的内部控制制度在外部要保证学校与省级财务部门保持统一，在内部要保证高校管理层与执行层保持统一，这样才能提升高校的内控实施效果[2]。
　　（二）高校内部控制与预算绩效管理的共同点
　　1.管理目标相同
　　高校的服务对象是社会公众，是国家政府主导的事业单位，以实现社会效益为经营目标。预算绩效管理通过对资源的合理化配置以及对运营成本的控制提高高校的服务质量，而内部控制是从资源的运用入手，通过充分利用资源而提升高校的经营效率，达成实现社会效益的既定目标[3]。从这一点上来讲，预算绩效管理与内部控制的管理目标是一致的。
　　2.全程化管理特点一致
　　预算绩效管理是对高校开展工作的各个环节进行绩效评价，贯穿高校运营的每个层面;而内部控制是对高校每项业务的流程进行梳理和管控，在原则上要求内部控制要辐射到高校的方方面面。因此，它们二者都具有对高校运营进行全程化管理的特点。
　　3.都需要全员参与
　　预算绩效管理和内部控制制度的实施都需要“以人为本”，发挥人的主观能动性，包括高校的领导层、教职工、后勤保障人员、财务管理人员等。只有全体人员都参与进来才能保证内控制度和预算绩效管理公开公正，更具有科学性。
　　二、高校财务预算内部控制中的主要内容
　　（一）高校财务预算控制制度
　　高校的财务预算实施流程应是从高校进行预算编制开始的，高校遞交的预算编制被相关审批部门审核通过后，校园内部的财务部门和其他部门就要按照预算方案进行工作，并以方案为基准对部门的各项支出进行安排和管控。为了避免高校财务赤字给高校运营带来的不良影响，高校在建立财务预算制度时要坚持“以收定支”的原则[4]，并完善财务预算控制体系，建立由校党委处、财务部、预算责任部门组成的控制结构，严格校内的预算审批程序，加强对各部门财政关系的控制，通过统一或分级相结合的方式进行管理。
　　（二）高校财务预算编制
　　1.预算编制内容
　　高校的财务预算编制内容主要包括收入预算和支出预算。收入预算是高校展开一切教学和经济活动的基础，而当前高校的收入来源渠道比较多，包含财政补助、经营收入、事业收入、附属单位上缴、社会捐赠等;支出预算是高校对一切经济活动所产生的资金消耗进行的提前预算，包含教学支出、科研支出、教职工薪资支出、基础设施建设支出以及固定资产管理支出、下级单位补助支出等[5]。
　　2.预算编制方法
　　新《预算法》的出台要求高校在进行预算管理时要采用滚动预算法，即以高校的战略目标为导向，将整体预算划分为多个阶段，从上一阶段的实践过程中总结经验，指导和修正下一阶段的预算，保证高校各项业务的预算管理有效开展[6]。
　　（三）高校财务预算执行
　　高校预算执行是高校对预算编制完成和检验的过程，是高校预算管理中的重要组成部分。高校预算执行一方面要保证预算的权威性，要求高校内部成员在预算执行过程中不得随意更改预算流程和目标;另一方面要在校内成立工作指导小组，连同审计处监督预算执行情况，保证预算执行效果。
　　（四）高校财务预算的监督和评价
　　高校财务预算监督与评价主要包括对财务预算执行的监管、财务预算绩效评价以及财务预算跟踪审计。财务预算执行监管主要表现在高校对预算编制的可操作性进行检测后，对执行层下达执行命令，并全过程跟踪执行情况，及时向相关部门进行反馈;财务预算绩效评价在一定时期内借助绩效评价指标对预算管理实际实施效果进行评价，将预算数据与实际进行对比，分析差异产生的原因，并提出改善策略;财务预算跟踪审计是指审计部门要在预算执行过程中严格控制各项收支是否在预算内，避免高校收支差距过大而产生的财政赤字，还要确保预算编制的合理性以及高校经营产生的社会效益、经济效益等。
　　三、内控视角下的高校预算绩效管理存在的问题
　　（一）对预算绩效管理缺乏认识
　　高校是不以盈利为目的公益性组织结构，其不同于市场上一些追求利润价值的企业，在财务管理方面常有疏忽，甚至存在着重投资、轻管理的问题。高校对财务管理关注度不够，只是按照国家政府的要求建立了预算管理制度，也没有对预算管理进行绩效评价，导致高校内的预算管理形式僵化，不具备约束能力。究其根源是由于高校管理层对预算绩效管理重视程度不足、认识不清，认为只要实施了预算管理就可以对高校内部的财务和资源进行全权把控。实际上，缺乏科学评价的预算管理可能会滞后于高校的发展，甚至还会给高校的正常经营活动造成影响。在此基础上，一些建立了预算绩效管理制度的高校却没有将预算绩效管理与内部控制制度相结合，导致各部门内职责不清，部门与部门之间协调力不足，难以发挥预算绩效管理的作用。 　　（二）预算编制存在缺陷，预算执行缺乏约束
　　高校的收入来源十分广泛，使收入预算成为高校预算编制中最容易出错的部分。由于学校的财政拨款往往是按照学校近几年的收入水平进行预算，但学校的人员流动量比较大，且学生数量也难以控制在一定范围内，学校只是将期末时学校所在的人数作为基础进行预算，可能与高校实际的人流量估算有误差，学校获得的经费也与实际所需要的不相符，导致预算编制内容不全面、不科学。此外，各个部门在进行预算编制时可能因为担心预算目标制定太高，到年末时无法达成，从而隐藏实力，假报数据，这种举措会影响预算管理的实施效果，也会造成一定的资源浪费。预算执行方面存在着预算管理缺乏权威性、预算管理松弛或者各岗位权责划分不明确等问题，使预算执行缺乏约束。
　　（三）预算绩效评价指标无法与内部控制制度融合
　　预算绩效指标是内部控制制度中的一部分，其实施过程需要内部控制制度的指导才能更加科学。相对应的，预算绩效指标也需要反映内部控制的具体内容和实行效果，二者相互融合，才能优化内部控制制度。但很多高校所制定的预算绩效评价指标没有将内部控制的内容作为参考，尤其是在风险控制方面，对高校的风险处理没有制定详细的要求，使高校的资产管理处于不可控的风险中。高校对资产风险的控制既是在保护国有资产的完整性，也是为高校的未来发展奠定基础，因此，高校当前所制定的预算绩效管理中如果还缺失风险管控方面的内容，就是没有将项目风险作为绩效管理中的一部分，导致预算绩效管理难以与内部控制融合，进而预算绩效管理的指标制定也难以实现全面和客观的要求。
　　（四）预算绩效管理无法对风险内控发挥作用
　　风险管理是内部控制中的重要组成部分，其通过对高校内部的运营全过程进行深度的风险评估、风险预测以及风险防范，保证高校每笔资金的使用都在安全范围内。但实际上，目前高校的预算绩效管理只是在资金使用后才进行事后的分析和评价，没有对资金使用全过程进行监督管控，使预算管理和内部控制在高校内部难以形成风险控制闭环，而绩效管理也无法对风险内控发挥作用。这种被动的管理方式不利于高校提升自身的风险抵御能力，也不利于内部控制制度在高校内贯彻落实。
　　（五）信息化建设滞后
　　信息技术在高校中的应用不但给高校财务报账、管理等都带来了诸多便利，还推进了高校信息化系统建设程度。内部控制制度的构建在信息技术应用方面提出了更多要求，包括将高校一切经济活动都输入信息化系统中，通过对内部控制流程的嵌入保证高校内资源支配和资金收支的数据公开透明，也减少人工操作的失误，给高校管理层的管理提供了可依赖的数据支持。但对于预算绩效管理这一方面，高校还没有将信息化建设纳入到绩效管理方法中，少了辅助性软件的帮助，由某一组织或职员引导的预算绩效管理可能带有主观性，也不能保证预算绩效评价的客观性，从而影响预算绩效信息的准确性。
　　四、内控视角下的高校预算绩效管理的优化措施
　　（一）确定有效的战略目标和指标分解计划
　　高校战略目标的确定需要考虑到外部环境以及内部环境，即国家经济形势和教育方针的变化、当地教育行业发展趋势和市场成熟程度、高校自身的办学优势和竞争优势。高校在制定战略目标时要从自身特色出发，了解自身的优势和同行业其他高校的优势，主要关注办学规模、资金力量、师资力量、教学水平、人才培养方式以及高校的基础设施条件等，以这些科目作为战略目标制定的基础，最终统筹内外部环境因素，制定高校的战略目标。
　　而高校战略指标分解可以依照集团企业的常用方法，利用平衡计分卡的方式将战略目标转化为指标和目标值。在运用的过程中要注意企业是以财务、客户、内部运营、学习与成长四个维度进行划分，高校可以将战略实现流程中比较重要的部分战略指标，例如科研管理、教学水平、学科建设、学生管理等，优化高校战略目标实施流程。当然，高校在这一过程中还要为战略指标的分布完成制定行动计划，规划完成时间，投入合理的资源和资金，协调内部组织，并将战略目标纳入预算管理编制中。一方面可以对战略目标进行全程监控，另一方面也可以促进预算绩效管理与戰略目标相一致，为预算绩效管理和内部控制制度的融合创造良好的环境优势。
　　（二）完善高校预算绩效管理机制
　　1.设定绩效预算目标
　　高校建立绩效预算目标对预算绩效管理发挥导向作用，也是绩效评价的前提。高校建立绩效预算目标可以以整合资源为目标，将管理方法融入到财务预算编制中，对预算目标进行系统化的评估和管理。在此基础上，高校要以教育的投资和产出作为绩效目标，即经济效益和社会效益，以及高校的可持续发展能力。
　　2.建设预算绩效指标评价体系
　　高校预算绩效指标的建立要结合高校的战略目标，以高校的内部控制体系建设为基础，先针对高校的管理层和执行层建立共性指标框架，在共性指标框架下再建立三级指标。三级指标用于对高校绩效管理目标的细化和重点建设，以定性标准和定量指标相结合的方式全面考量经济方面和非经济方面的因素，并进行分数评估，通过分数了解预算执行情况。
　　3.监控预算执行情况
　　预算执行是一个周期性长的过程，高校在执行预算的过程中难免遇到实际跟不上预算的情况。因此，高校要对预算执行进行监督和把控，开展项目中期绩效评价工作，及时反馈问题，并调整工作内容或不科学的预算环节，保证预算管理能够有效开展。
　　4.评价预算执行结果
　　为了保证高校的预算结果评价过程更加透明化，除了高校的自我评价以外，高校还要接受社会的监督和评价。在这一阶段中，首先，高校要确定评价主体和评价方式。评价主体就是高校内领导层以及其他利益相关者，评价方式要求结合自评和他评的模式;其次，评价对象应分为具体项目和项目内的目标，并结合不同项目的差异性特点形成不同的评价内容;最后，评价执行完成后高校要及时反馈评价结果，在将评价过程和结果公开的基础上及时改进高校的工作程序和内容，完善高校预算绩效管理体系。 　　5.预算绩效评价结果应用
　　一方面，预算绩效评价结果要与高校的教职工个人绩效评价挂钩，对教职工的工作进行等级评价，建立相应的激励机制和岗位责任制，加强高校对人力资源的管理;另一方面，高校也要利用预算绩效评价结果对高校的内部控制制度进行改进，尤其要提高资金管理水平，完善高校支出责任体系，并将高校的绩效评价结果应用到高校以后的年度预算和决算中，保证高校的决策更加科学合理。
　　6.加强对预算业务的风险控制
　　高校的风险管控要从高校的管理层入手，对业务或目标实行过程中的风险节点进行提前预估，并制定相应的应对措施。反映到预算绩效评价体系中可以通过相关人员开会讨论的方式对预算风险进行调研和分析，针对风险找出解决办法。例如对国有资产的折旧摊销管理风险、材料项目招标风险等。高校要对预算业务中的风险进行及时预测，建立风险预警机制，加强业务处理人员的风险意识，从根源上降低风险发生概率。
　　（三）积极推进信息化建设
　　高校的财务管理信息系统要跟随高校体系制度的不断完善而逐步改进，从内部控制理念开始，将内部控制的手段和方法都融入财务管理系统中，这样才能有效控制高校的预算管理过程。通过一些先进的技术和软件，将预算目标、预算编制、预算执行情况、预算绩效评价、预算反馈信息等全部纳入信息系统中，保证高校能够在内部控制制度的指导下贯彻落实预算管理。同时，信息化数据库通过收集内外部信息、分析历史经验数据，对高校的预算管理进行同步监督，加强各部门之间的沟通，规避高校运营过程中的风险，实现高校信息系统从“人控”到“机控”的过程。此外，高校还可以在信息化系统中建立预算绩效管理子系统，对预算执行情况进行跟踪，并定期自动评价预算执行效果，向相关部分提交预算执行报告，提升预算绩效管理的时效性和科学性。
　　五、结束语
　　目前，高校的预算绩效管理还处于发展初期，制度和体系建设还不够成熟，因此在实际操作的过程中还存在许多问题。为了加快高校建立现代化企业制度，对预算管理进行合理评价，高校必须要以内部控制制度为导向，结合高校的战略目标完善高校预算绩效管理体系，在提升信息化技术的基础上将预算绩效管理充分应用于财务资源和人力資源的管理方面，解决高校绩效管理中存在的问题，促进高校可持续发展。
　　参考文献：
　　[1]肖新花.基于内部控制视角的高校预算绩效管理研究[J].中国总会计师，2018，No.177 （04）：104-106.
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　　[4]丁薇.关于内部控制视角下对行政事业单位预算绩效管理的思考[J].财经界，2018，No.482 （07）：74-75.
　　[5]于德松.内部控制视角下行政事业单位的预算绩效管理[J].财经界，2018 （1）.
　　[6]曹劲.内部控制视角下的事业单位预算绩效管理方法研究[J].中国乡镇企业会计，2018 （05）：237-238.
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