事业单位全面实施绩效管理思路梳理
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摘要：党的十九大报告明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，随着事业单位进入了预算绩效管理的新时期，对于事业单位内部绩效管理也提出了更高的要求。本文重点从事业单位的预算绩效管理体系建设、制度建设、过程管理、绩效评价、责任约束等方面，对有关事业单位预算绩效管理等进行了系统的论述分析。
关键词：预算绩效管理;制度建设;运行监控;责任约束
2018年省级事业单位在填报部门决算时，要求对投资类项目进行绩效评价。2019年，在填报部门预算时，要求对所有项目支出进行事前绩效目标设定及考核标准。我们预算绩效管理的理念是突然呈现出来的。但实际上，2013年预财[2013]53号就提出了财政支出绩效评价共性指标体系，2015年新《预算法》明确提出各级预算应当遵循“讲求绩效”的原则，并对绩效有关的目标管理、评价实施以及结果应用、信息公开等内容作出了具体规定。2018年9月，国家颁布出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，预算管理已从部门推动上升到国家层面。
从预算绩效管理概念的提出，到不断探索，到选择不同职能部门进行试点，之所以经历了这么长的时间，是因为预算绩效管理是一个复杂庞大的体系。现对事业单位如何有效全面实施绩效管理，进行一下思路的梳理。
一、建设全方位预算绩效管理体系
对于事业单位来说，应该高度重视绩效管理工作，严格落实国家关于绩效管理工作的要求，谋划全面实施绩效管理的路径，出台绩效管理工作办法，打造绩效管理制度体系，制定工作模板;同时，还应该结合本次绩效评价，合理制定事业单位整体绩效目标，推进从部门跟踪问效向科协整体绩效管理的转变。关键是应该把绩效管理融入预算编制和执行全过程，构建事前、事中、事后绩效管理系统，将预算绩效管理实施对象从项目为主向政策、部门整体转移，形成部门预算、部门政策和项目预算等全方位绩效管理格局。对预算收支全面实施绩效，预算收入应当讲求质量，预算支出应当符合勤俭节约、量力而行、收支平衡原则。将预算管理和绩效管理的主体、过程、权责等融为一体。部门单位应根据“三定方案”，结合内部结构设置和事业发展规划等，梳理出部门职责，按照服务对象、工作内容等维度进行整合，使职责具备恰当的逻辑关系。应重点突出核心职能和专业职能。当然，在聚集核心业务绩效的同时，也要兼顾其他职责业务。
二、完善事业单位预算绩效管理制度
健全完善事业单位的预算绩效管理制度，是事业单位全面预算绩效顺利实施的关键，特别是事业单位的绩效管理相对来说在专业和技术方面要求较高，加强制度建设是全面实施预算绩效管理的基础。建立完善事业单位有关的预算绩效管理办法，可以较好地提升事业单位预算绩效管理的规范化标准化以及流程化。在预算绩效管理制度的具体制定上，应该从管理流程和标准体系着手：改进优化事业单位预算绩效管理的流程体系，尤其是应该注重从事业单位的绩效目标管理、对绩效运行的跟踪管理、绩效评价结果的科学应用等，重点从预算绩效管理的各个环节上优化管理流程，依托系统科学完善的预算绩效管理制度，促进提高事业单位预算绩效管理的效率;同时还应该加快实现事业单位预算绩效管理的信息化，尤其是确保事业单位内部有关的业务活动数据、财务管理数据、资产管理数据等之间实现相互联系沟通。在事业单位预算绩效管理方面，还应该建立完善绩效标准体系，根据事业单位的实际情况，建立完善定量定性相结合的绩效指标框架，创新评估评价方法，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。部门单位可以从履职效能、社会效应、服务对象满意度、可持续发展能力、管理效率、运行成本六个方面对部门整体绩效进行管理，可由财务部门或办公室牵头，内设各机构共同讨论，结合单位具体职责，对绩效指标、目标进行细致设定。也可请第三方机构参与，协助健全绩效指标体系，实现评价指标细化量化、可比可测、动态调整。
三、将绩效管理融入预算管理全过程
（一）建立事业单位内部事前绩效评价机制
实施绩效管理要求事业单位应该根据预算评审、项目审批等有关的内容，对事业单位所出台的政策、实施的项目等一系列内容开展事前绩效评估。评估重点应该关注事业单位内部的政策或者项目论证立项合理性、必要性、可行性、效益性等几方面。事前绩效评价有一定难度，特别是专业性强、敏感度高、体量庞大的项目，要求有专业人员或团队，负责人要高度重视及时监控。通过事前绩效评价，可以透视项目存在的问题，对决策提供更严格的把关，对事中监督和事后绩效评价提供基础和依据。
（二）做好绩效运行监控
预算绩效监控包括绩效目标完成情况、预算资金执行情况、重点政策和重大项目绩效延伸监控。可以采用定量和定性分析相结合的方式，运用目标比较法、因素分析法、标杆管理法等将绩效执行情况与预期绩效目标进行比较，重点关注上年结转资金金额较大、当年新增预算且前期准备不充分以及预算执行环境发生重大变化等情况，关注预算管理制度落实情况、项目预算资金使用过程中超预算开支、超标准配置资产等情况。对绩效信息进行收集，对偏离绩效目标的原因进行分析，对拟采取的改进措施做出说明。
（三）開展多维度绩效评价，加强绩效评价结果应用
部门单位应按照绩效评价指标体系，与绩效标准进行比照进行打分，可以自评也可以请第三方机构进行评价，对绩效情况、完成程度、存在问题进行综合分析。加强评价结果应用，及时对存在的问题加以整改，以发挥“以评促管、融评于管”的作用。
四、加强预算绩效评价
预算绩效评价是确保事业单位全面实施绩效管理的关键所在，也是确保事业单位预算绩效目标得以顺利实现的关键。在事业单位项目预算绩效评价的组织实施体系方面，应该坚持统一领导、管理科学、分类管理、客观公正以及绩效相关的基本原则，科学合理的确定事业单位预算项目绩效目标，重点是从投入、过程、产出、效果等多个方面对绩效等进行综合评价。预算绩效评价指标体系的选择，关键应该完善定量与定性两大指标体系，定量指标体系集中在资金到位率、资金使用率和支出效果率等方面，定性指标主要是针对难以通过数量计算分析评价的，采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果。在绩效评价指标内容确定以后，综合采用专家直接判断法、德尔菲法等来确定绩效评价指标的权重，进而开展事业单位预算绩效评价。此外，还应该强化预算绩效评价结果的应用，把绩效评价结果与资金管理结合起来，与事业单位内部管理充分结合起来，在确保项目绩效目标的可行性和资金使用的安全性基础上，形成良好的绩效导向，切实促进提升事业单位项目的资金实际使用效益。
五、硬化预算绩效责任约束
各部门单位是预算绩效管理责任主体，项目负责人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身追责制，体现“谁使用、谁负责”。实施绩效激励约束，建立绩效结果与预算安排和政策调整挂钩机制，区分绩效评价结果优秀且绩效突出、评价结果良好、评价结果合格及不合格等情况，分别给予资金优先保障、提出整改意见、停止资金拨付等。
建立信息报告制度。为促使部门单位自觉并保质保量完成绩效自评工作，对部门和项目单位绩效自评完成情况、质量及组织开展情况，在一定范围内予以通报。对社会关注度高、影响力大地民生项目，可通过有关媒体公开披露，使公众了解有关项目的实际绩效水平。同时，还应该充分发挥审计机关的职能作用，建立“花钱必问效、问效必问责”机制，促进提升绩效水平。
目前绩效管理处于起步阶段，部门单位都在学习、研究、探索，难免存在一些问题，比如绩效未能对应单位职责，杂乱不成体系，将重点项目支出绩效简单归集与汇总为整体支出绩效，层次低;绩效指标不够细化;绩效评价不全面不及时等。绩效管理意识淡薄等。我们应当加强绩效管理意识，逐步建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，切实提高预算管理水平和政策实施效果。
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