新《企业破产法》的创新点分析
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作者: 李季鹏
[摘要] 修订后的《企业破产法》具有多方面的创新点：担保债权优先于职工债权；国有企业破产不再享受“特殊照顾”； 建立管理人制度； 适用范围扩大；金融企业破产问题；依法追究破产企业经营管理人员的法律责任；严格规制破产不当行为；引入重整制度；跨国破产问题等。该文就《企业破产法》的主要创新点进行分析。
[关键词] 担保债权优先管理人制度重整跨国破产
《中华人民共和国企业破产法(试行)》（以下简称原法）1986年出台，已不能适应时代的要求，迫切需要修订完善。2006年8月27日第十届全国人大常委会第二十三次会议通过《中华人民共和国企业破产法》（以下简称新法），将从2007年6月1日起施行。修订后的《企业破产法》具有以下创新点：
创新点一:担保债权优先于职工债权
对于担保债权和职工债权的清偿顺序问题，新法采取了“新老划段”的办法，在新法公布以前的职工债权优先于担保债权，破产人的无担保财产不足以清偿职工工资和社保费用的，要从有担保的财产中清偿。在新法公布之日后，将优先清偿担保债权，职工工资和社保费用从无担保财产中清偿。之所以这样规定主要是考虑几方面的因素：
第一，由计划经济向市场经济转型过程中，法律制度必须具有中国特色，对于复杂的职工债权问题的处理，既要考虑中国的现实情况，又要把它纳入到市场经济法律的整体框架来考虑。
第二，破产法与担保法的关系，按照担保法的规定，担保抵押资产并不纳入到破产清偿顺序当中，而是独立于破产财产之外的资产。
第三，金融机构与债权人风险的考虑，如果担保债权不能依法受偿的话，对金融机构等债权人将是一个巨大的打击，金融机构与债权人自身破产可能性加大，危害的人群会更大。
第四，为外资进入提供了便利。如果担保债权没有保障，公平清偿存在问题，外资进入中国的信心也将大受影响，拥有市场经济化的破产法是中国争取完全市场经济地位的一个基本条件。
创新点二:国有企业破产不再享受“特殊照顾”
国有企业政策性关闭破产1994年开始实施。国有企业政策性关闭破产与市场化破产的最大区别就在于，政策性破产时企业的资产首先用于安置职工，而不是清偿银行债务。
作为国有企业“最后保护伞”的政策性关闭破产将于2008年底退出历史舞台，之后国企只能依据《企业破产法》选择市场化的退出机制。据国务院国资委的统计，截至2005年底，全国实施政策性关闭破产项目3658家，需要退出市场的国有大中型特困企业和资源枯竭矿山，已有近三分之二实施了关闭破产。
2008年前，还有约2000家企业等待进行政策性破产，其余约10万户国企将失去“特殊照顾”,转而选择市场化的退出方式,这样给国有企业及其负责人压力会增大。
创新点三:建立管理人制度
原法规定主要是由政府组成的清算组来承担各种破产事宜，这种机制不够市场化、专业化，带有政府干预的色彩。
新法引入了国际通行的破产管理人制度。新法第二十四条规定：管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。这就将整个破产运作交由专业化人士来处理，使破产程序更符合市场经济的要求。
创新点四:适用范围扩大
原法只适用于全民所有制企业。从1986年至今的20年间，中国诞生了数以百万计的个体、私营企业，它们没有破产的规则可循，债权人利益无法得到有效保障。
新法在第二条中规定：企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。
这就将《破产法》的适用范围扩大到所有的企业法人，包括国有企业与法人型私营企业、三资企业、上市公司与非上市公司、有限责任公司与股份有限公司、甚至金融机构。破产不再是国有企业的“专利”，国有企业的破产从政策性破产走向市场化破产，意味着所有企业将受到同一“优胜劣汰”原则的制约。
新法虽不直接调整合伙企业与个人独资企业，但对这类企业破产的法律规定也做了必要衔接。新法第一百三十五条规定：其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。
创新点五:筑起我国金融安全“防火墙”
随着金融机构破产案例的增多，建立更加程序化、市场化、法制化的破产机制已是大势所趋。
新法规定:商业银行、保险公司、证券公司等金融机构有本法规定的破产情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼和执行程序。
从金融机构的特点看，对那些发生重大经营风险、出现破产征兆，应及时依法进行重整或破产清算的金融机构，在该金融机构或者其债权人不主动提出破产申请的情况下，为避免风险进一步扩大，由金融监管机构向法院提出破产申请，是必要的。在实践中，对出现重大经营风险的金融机构，通常是先由金融监管机构依照有关金融法律的规定实施接管、托管等措施，对不能恢复正常运行的，再进入破产程序。
创新点六:依法追究破产企业经营管理人员的法律责任
新法第六条明确规定:依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。第一百二十五条也规定:企业董事、监事或者高级管理人员违反忠实义务、勤勉义务,致使所在企业破产的,依法承担民事责任。
有前款规定情形的人员，自破产程序终结之日起三年内不得担任任何企业的董事、监事、高级管理人员。
新法还规定:债务人违反本法规定，拒不向人民法院提交或者提交不真实的财产状况说明书、债务清册、债权清册、有关财务会计报告以及职工工资的支付情况和社会保险费用的缴纳情况的，人民法院可以对直接责任人员依法处以罚款。债务人违反本法规定，拒不向管理人移交财产、印章和账簿、文书等资料的，或者伪造、销毁有关财产证据材料而使财产状况不明的，人民法院可以对直接责任人员依法处以罚款。
创新点七:严格规制破产不当行为
破产欺诈是各国《破产法》所严厉打击的对象，在我国，破产案件中的欺诈逃债行为也很严重。为此，新法设置了较原法更为完善的撤销权与无效行为制度。
新法第十五条明确规定:自人民法院受理破产申请的裁定送达债务人之日起至破产程序终结之日,债务人的有关人员承担下列义务:
妥善保管其占有和管理的财产、印章和账簿、文书等资料;未经人民法院许可,不得离开住所地；不得新任其他企业董事、监事、高级管理人员,等等。
新法第三十一条规定:人民法院受理破产申请前一年内，债务人具有无偿转让财产、以明显不合理的价格进行交易、对没有财产担保的债务提供财产担保、对未到期的债务提前清偿的、放弃债权等行为的，管理人有权请求人民法院予以撤销。
另外，新法第三十三条还规定：为逃避债务而隐匿、转移财产、虚构债务或者承认不真实的债务等涉及债务人财产的行为是无效的，这就在一定程度上对实践中出现的“虚假破产”、“恶意破产”等行为进行了规制。
创新点八:重整为企业摆脱困境带来一线生机
作为国际上的先进经验，企业重整制度被首次引入企业破产法。新法规定：无论是债权人还是债务人，均可以向人民法院提出重整申请。
重整能为企业借助社会力量摆脱困境带来一线生机，企业一旦重整成功，能够有效避免破产清算带来的企业解体、工人失业，以及其他经济主体受到连锁反应倒闭等消极的社会和经济问题。从全球范围看，《破产法》发展的方向更加注重企业法人特别是上市公司通过重整的方式获得新生。新法中重整制度的引入填补了中国市场经济法律的一个空白，重整制度及程序代表了现代国际《破产法》发展的主要潮流。
创新点九:首提跨国破产问题
在中国很多跨国破产已经出现，我国原来采取的是属地主义，对国外的破产裁决一律不予承认。现在国际上正在进行《破产法》改革，特别是联合国贸易法委员会下面成立了《破产法》小组，推出全球破产示范法，国际破产协会和世界银行又共同推出了全球债权人应共同遵守的十八项准则。
基于这种考虑，新法规定:依照本法开始的破产程序，对债务人在中华人民共和国领域外的财产发生效力。同时，对于外国法院的破产裁决，在互惠、有司法协助或国际公约的条件下,中国法院也裁定承认和执行。这样的规定，采取的是一种有限的、有弹性、有张力的跨国破产原则，为下一步与世界上各国破产法接轨作了铺垫。
总之，新法是中国第一部市场经济的《破产法》，对我国社会主义市场经济法律体系的完善将会产生深远的影响。
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