关于发展地方政府融资平台的对策研究

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　　摘 要 政府融资平台公司作为时代产物应运而生，曾发挥积极作用，但是随着经济的发展，原有的体制已不能适应经济发展的要求，要充分运用现有资源，挖掘可利用资源，转型发展，使其能助力地方经济发展。本文首先介绍了地方政府融资平台的发展情况，分析了其转型发展的必要性，并提出了转型过程中存在的问题，最后提出了相应的对策。
　　关键词 地方政府 融资平台 转型发展 存在问题 解决措施
　　一、地方政府融资平台的发展概况
　　1994年分税制改革后，地方财政实力相对削弱，而进入21世纪以后，各地基础设施建设及公共项目建设支出增长较快，面对事权与财权的不协调，各地纷纷成立了地方政府融资平台，一方面地方融资平台作为企业，以企业名义向金融机构融资，缓解政府财政资金的不足，另一方面，地方融资平台的信用是建立在地方政府让渡土地、股权及其他国有资产资源的基础上。
　　作为直接承担地方政府基础设施的平台，其发展一直受到国家政策的影响，2008年，受到国际金融危机影响，各地扩张性财政政策陆续出台，平台发展受到鼓励，各地新平台应运而生。2010年以《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）为代表，平台发展逐渐受到限制，尤其是2014年出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提出了“剥离地方政府平台融资职能阶段”。以43号文及新的《预算法》实施为标志，打破了延续十几年的各地以政府信用背书，以融资平台直接实施融资的传统城建投融资体制，平台公司转型迫在眉睫。
　　平台公司可充分整合自身资源，从“建设城市”向经营“城市产业”实体转变，既能创造出稳定的运营收入和现金流，促进公司转型升级，又能服务于城市发展，减少国有资产流失。下面将以怀宁县地方投融资平台为例，来分析平台公司如何在积极完成县委、县政府任务的同时，不断探索发展新渠道和新方式，谋求更好的转型发展之路。
　　二、地方政府融资平台转型发展的必要性
　　（一）投融资体制改革、政府债务管理及国资国企改革等政策倒逼平台公司转型
　　1.中央不断加强和规范地方政府举债。上述的国发43号文中提出赋予地方政府依法適度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制，提出了建立“借、用、管、还”相统一的地方政府性债务管理机制，其核心意义在于首次明确提出剥离融资平台的政府融资职能。
　　2.新一轮国企改革方案出台，加快推进国有企业市场化转型。在打破旧体制的同时，国家也为融资平台的发展指引了新的出路，以2015年中共中央出台的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号文）为标志，其后一系列配套政策陆续出台，主要思想是国有企业管理体制机制发生重大转变，强调在所有权与经营权分离的基础上，加强国有企业的监管，确保国有资产的保值增值;国有企业的管理模式逐步从管资产向管资本过渡。
　　（二）政府对平台公司的职能定位要求公司转型发展
　　作为怀宁县交通领域唯一融资平台，怀宁县政府赋予怀宁县交通建设发展有限责任公司（下称：怀宁交发）的职能定位主要是对县域内的交通基础设施进行建设和管理，并对相关交通资产进行管理，从而实现国有资产的保值增值。怀宁交发在这一职能定位的指导下积极探索符合公司自身特色的投融资体制和运作模式，将相关资金投入到交通基础设施建设及相关产业投资、运营;通过项目投资、资产经营、资本保值增值，实现平台的转型发展。
　　（三）平台公司自身盘活资产、化解债务的需要
　　公司作为怀宁县地方政府的融资平台，在为当地道路及交通配套设施建设作出自己贡献的同时，也积累了一定的债务，近三年公司的资产负债率均超过70%，如何化解目前公司的债务压力一直是最近公司班子研究的重点，如何盘活现有资产实现企业的良性发展将是未来几年公司工作的重点。
　　三、地方政府融资平台转型过程中存在的问题
　　（一）政府支持转型力度有所减弱
　　由于国家政策的密集出台，各地转型的方案也在逐步探索中，部分原有的对融资平台的支持手段，如提供所谓“担保函”的担保措施，已经无法实行，但目前新的支持措施较少，许多地方政府对于相关的支持措施是否与新的政策相违背还不确定，具体措施都在犹豫观望中，尤其是与转型密切相关的注入土地资产、无形资产等都处于停滞状态。
　　即使是有部分房产等注入平台，但由于资产位置一般等原因，导致资产无法有效利用，短期内实际意义不大。怀宁交通建设发展有限责任公司在本次转型中获得了原交通局下属的部分国有资产，主要为原交管局房产和道班房产，除少数位置较好可以直接出租外，多数地处偏远，租金偏低。目前看来，地方政府对平台的支持力度总体不足。
　　（二）转型目标不清晰
　　新阶段，各平台公司执行明确的转型目标，是转型发展的关键之一。现有平台是转型为国有资本运营公司，对地方国有资产进行整体规划设计运营，还是转型为市场化为导向的现代企业，是首先要确定的。但目前多数的县域平台公司对这点都不明确。
　　如果自身转型为资产资本运营公司，则需要搭建母子公司体制，母公司要从管理制度、管人事、管考核方面进行深入转型，而子公司则突出经营;如果自身转型为实体企业，则需要在开拓市场上着力。但目前多数平台目标不明确，结果在市场经营和内部管理两方面均彷徨不前。
　　（三）平台公司内部管理制度不能适应转型要求
　　由于外部对平台公司支持的力度不强，而内部平台公司的定位也不明确，导致平台公司在内部管理上与市场化转型要求不符，多数平台的管理还处于原行政管理的模式，而行政管理的特点就是按部就班，企业缺乏创造力，总体活力也不足。因此，必须要通过国企的全面改革，真正实现企业的独立法人治理机构的改革，在此前提下，积极整合各类资源要素，健全组织架构，建立国企全面独立的管理体制，最终使得国有企业自主独立经营，并面对市场风险的挑战。 　　四、地方融资平台转型发展所应采取的措施
　　（一）目标定位是前提
　　1.下定转型目标的决心是关键。对于平台公司来说，只有按照党中央国务院的相关政策，进行全面的转型才是唯一的出路，不管是省市级平台，还是区县级平台，不管是城市发展平台还是如怀宁交发一样的专业化平台，只有彻底改变，实现市场化运作，才能找到出路。
　　2.在过渡转型阶段，平台公司应当根据具体情况，因地制宜，寻找自身优势。比如，怀宁交发公司，在转型发展初期，区分于怀宁城投公司、怀宁国资公司的职能定位，确立交发公司聚焦在交通基础设施投融资、建设与运营，以及交通资源的综合开发利用（包括土地资源、矿产资源、旅游资源等）等业务内容上的主体地位。交发公司目前正在对怀宁蓝莓特色小镇配套的400亩商住用地进行开发设计，对怀宁县的灰岩矿资源报批开发，对318国道边的孔雀东飞影视基地进行打造开发等。在整个过程中，不断总结探索，逐步形成以城市交通基础设施建设、乡村建设为主业，房地产、旅游等产业全面发展的局面，在怀宁县的城镇化深化发展进程中扮演重要的角色。
　　3.地区也可以加大产业的引入力度，让地方政府融资平台同优质的开发商、运营商等合作，共同打造具有市场活力的新城市，实现融资平台职能的升级。例如，怀宁交发公司于2018年着手市场化转型，与中科集团合作，借助中科的先进管理水平及专业的团队力量，组建怀宁中科建设发展有限公司，主要从事旅游景区开发、园林建设、房地产开发建设、乡村振兴示范区的打造建设，怀宁城乡投资发展有限责任公司与中冶合作，成立怀宁中冶公司，从事房地产、河道采砂治理等项目，公司自身获得经营收益的同时，支持县里道路、污水治理等公益事业的建设，为地方经济发展发挥着重要的作用，这些平台公司的实践，可以为其他地方融资平台公司提供参考与借鉴。
　　（二）不断做大做强资产规模，不断提升资产运营效率是关键
　　1.做大做强资产规模。平台公司可以通过多渠道做大做强资产规模，一方面可以提请政府将优质资产注入平台，比如通过土地整理方式将部分新增优质土地资源注入平台，尤其是诸如高铁站周边土地、新开发区部分土地等，除了土地资产，还可以将经营权、收益权等无形资产注入平台，实现平台资产的多元化，除了向政府提请注入资产外，平台公司还可以通过市场化手段获取资产，比如通过AMC公司获取部分不良贷款资产等加以整理，变为有效资产。在获取资产的同时，建立有效的资产运营模式，实现平台短期和中长期业务的有效衔接，实现平稳的现金流循环将是平台公司转型成功的关键标志。
　　2.做优投资方向。如何提高资源的经营效率，其关键在于优选投资方向，在逐步剥离政府融资职能和无效低效资产后，平台公司应根据自身特点进行投资聚集，如怀宁交发公司，经过分析研究，未来五年主要的投资方向将集中于农业产业化、生态旅游、文化产业等方面，实现可持续发展。
　　3.做活资本运作。积极与银行、保险、证券、信托等机构对接合作，搭建融资信息对接平台，推动发行短期融资券、中期票据等传统金融产品，以及企业债、绿色债券等新型融资工具，增加在资本市场直接融资的比重，积极实现资产证券化，不断拓宽融资渠道。通过增加有效资产、降低资产负债率、做实企业现金流等途径，提升财务报表质量，进一步提高信用评级，进而降低企业融资成本，增强融资能力。
　　（三）建立现代企业管理制度
　　建立健全完善的企业管理制度是提高企业核心竞争力，推动企业发展的重要因素，同时也是平台公司成功转型的保障，在上述转型目标确定及转型业务发力的同时，平台公司也要在政策层面加以研究，建立与转型相适应的现代企业制度。
　　第一，对于怀宁交发来说，首先是要改变原有行政化管理的范例，建立科学的质量结构，组建公司的董监高班子，同时要加强党组织的领导，建立独立的党支部。在此基础上还要建立科学的重大项目外部监督机制，适时启动选聘外部董事和监事的工作。
　　第二，优化人力资源管理，实行市场化方式招聘复合型高端管理人才，增加专业能力强的人才，完善职工薪酬绩效制度改革，建立健全适合现代企业制度要求和经营管理的人力资源管理体系及责权利相匹配的分配制度等。
　　第三，要严抓公司制度建设，规范、完善公司战略计划、财务管理、监察审计等制度内容，切实落实公司制度执行，建立信息反馈机制，动态把握公司制度落实状况，及时调整、改进，保障公司制度持续有效运行。
　　第四，借助专业化的外部机构来协助转型操作，外部专业化机构能为平台公司提供专业化、系统化及当前政策导向方面的咨询服务，结合平台公司自身情况制定良好的转型发展方案，为融资平台公司转型发展提供有利帮助。
　　第五，完善政府监管机制，适当放权。政府对公司的管理要做到：该管的要科学管理、绝不缺位;不该管的要依法放权、绝不越位;将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业。
　　（作者单位为怀宁县交通建設发展有限责任公司）
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