南通江河海海事政务服务一体化的探索及实践

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　　【摘 要】 为促进海事监管服务一体化，提高海事政务服务水平，促进航运经济发展，开展江河海海事政务服务一体化的研究，结合当前海事政务服务体制机制实际，对南通江河海海事政务服务一体化的初期探索及实践的分析，提出以下5点建议：在试点任务和政策授权上有所突破，下放更多的海事审批权限，试点更多的海事审批简政改革制度，拓展更大的覆盖范围;在机构设置和职能整合上有所突破，整合直属海事与地方海事的职能及内部审批机制;在政策引导和营商环境上有所突破，结合江河海特点推出助力航运经济发展的措施;在信息系统和装备建设上有所突破，实现平台操作的便利化、便捷化及智能化;在解放思想和自我革命上有所突破，进一步推进海事行政审批简政放权。海事部门应积极探索和实践江河海海事政务服务一体化，提升对海事行政审批服务功能和能力水平。
　　【关键词】 江河海;海事政务;政务一体化;长三角;简政放权
　　江河海海事政务服务一体化是指将江、河、海等海事政务业务合理整合并形成一个整体的过程。2019年4月，交通运输部副部长何建中在调研中指出，创新管理模式，在长江江苏段实施江河海统筹一体化监管模式。江苏海事局局长朱汝明在江苏海事局2019年第二季度工作例会上提出，探索江河海一体化监管模式，加速实现江苏海事“二次飞跃”。海事政务是江河海一体化监管工作的一个重要方面，探讨江河海海事政务服务一体化的必要性、着力点及发展方向是现实需要。
　　1 加速推行江河海海事政务服务一体化的重要意义
　　2019年5月13日，中共中央政治局会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，特别强调把长三角一体化发展上升为国家战略是党中央作出的重大决策部署。5月15日，长三角区域海事监管一体化研讨会提出了要深化区域合作机制，在优化便利营商环境、打造高效水域方面达成共识，特别提到要推进基础设施建设和江海直达运输市场发展，优化相关海事服管理服务，促进水水中转、江海直达运输安全绿色高效。长三角区域海事监管一体化的根本，就是江河海海事监管一体化，而海事政務服务一体化是推动一体化海事监管工作的先导和基石，同时也是最易于实现且成效最易显现的一个方面。
　　江河海海事政务服务一体化是提高海事政务服务水平的有效途径。在长三角区域或长江沿线海事部门进行江河海海事政务服务一体化试点，有利于提高沿海沿江东西部海事政务服务的整体水平;有利于破除江河海海事政务壁垒，打破以江河海为界限的海事行政权力分割，扩大海事政务服务影响力;有利于系统推进海事政务简政放权，简化服务流程，节省人力物力成本，为行政相对人带来更多便利;有利于强化海事整体联动“一盘棋”，加强海事“一家人”的感情交流，打造信息互联、资源互通、执法互认、服务互助、监管互信、形象统一、标准统一的江河海海事政务服务团队。
　　江河海海事政务服务一体化是促进航运经济发展的积极探索，能够有效改善海事营商环境，提高海事服务远洋、沿海、沿江、内河等综合航运经济的能力，避免因属地海事行为而产生航运市场的人为壁垒，推动航运市场经济要素有序自由流动，推动航运产业链的充分升级，从而激发航运经济蓬勃发展。同时也能有效地推动沿海海工产业集群的建设、内陆船员的培养，以及长江物流中心、绿色航运经济、智能航运经济等重点区域和产业的建设，促进中西部地区“走向海洋”，挖掘海洋经济的新增长点。
　　2 推行江河海海事政务服务一体化的重要着力点
　　（1）在政务功能一体化中发挥试点作用。江河海海事政务服务一体化作为海事政务方式的探索，理应开展海事政务改革的先行先试，在发现新问题、探索新通道、创新新举措等方面发挥作用。面向水运业需求和上级期待，结合江、河、海的海事行政审批服务特点，在船舶管理、船员管理、水工管理、危防管理等方面确立可复制、可推广的创新做法，建立一整套江河海海事政务服务一体化运行机制。
　　（2）在政务区域一体化中发挥枢纽作用。要准确定位江河海区域枢纽，利用地理区位优势，为海、江、河集散中心的各类船舶、各类通道、各类船员做好服务衔接，提供绿色便民、公平公正的政务政策引导。进一步解放思想、放下包袱、增强自信，提高集散中心地区的海事政务审批中心（机构）的“首位度”，不仅承担本辖区业务，还要承担全省，甚至沿海、长江全流域业务，进一步做大做强以中心枢纽为支点的海事政务服务，形成示范效应。
　　（3）在政务制度一体化中发挥带动作用。多年来，在海事行政审批服务中，由于历史和现实原因，诸多事项的审批标准都应区分远洋、沿海、内河，并以此分类出台相关独立的法律法规。面对政务服务从政府供给导向向群众需求导向转变这一行政趋势，江河海海事政务服务一体化需要在江河海交汇区域复杂审批事项中探索出一条新的制度之路，推出针对远洋、沿海、内河均可适用、差异化较小的特殊标准举措，进一步探索融合同一事项不同类别的同一标准，促进海事政务的简政放权，从而惠及航运、惠及船员。
　　（4）在政务服务一体化中发挥互补作用。整合海事各级政务服务资源，协同共建，整体联动，强化互补，不断提升政务服务办理集约化、管理规范化、服务便利化水平。统筹江河海各地海事政务审批服务的方式和深度，做好人力资源调配和信息化系统资源升级，发挥“集中力量干大事”的优势，加快线下线上融合，实现各层级、各渠道海事政务服务事项数据同源和同步更新，实现服务事项、办事流程、数据交换等方面标准化服务的整体统一，重塑海事政务“精、气、神”的形象。
　　3 南通江河海海事政务服务一体化的优势及实践
　　3.1 优 势
　　（1）地理区位优势。南通海事局政务服务对象主要是位于江河海通达枢纽的航运物流企业及庞大的船员群体，其政务辖区覆盖239 km长江岸线、238 km沿海岸线，是“一带一路”建设、长江经济带和长三角一体化发展及江苏沿海大开发等国家战略的交汇区域。辖区内拥有南通港、如皋港、启东港、如东洋口港等4个国家一类开放口岸，以及百座码头和200多个泊位，其中5万吨级以上泊位就有65个，港口集群已经成为长江中上游地区大宗外贸散货中转运输的重要门户，是东中西部地区产业梯形转移、物资交换和对外开放的重要纽带。 　　（2）地方政策优势。南通市委第十二届七次全体会议将滨江主城（沿江）、通州湾新城（沿海）作为城市建设的重要两极，并将江海联运枢纽作为首要的重要基础，提出要打造长江经济带面向太平洋的开放新门户、高质量发展的新增长极、区域协调发展的样板区，建设长三角更高质量一体化发展示范区。
　　（3）业务地位优势。南通海事局在南通市区设政务中心，在县区海事处设政务窗口，其中9个政务窗口均分布在港口码头前沿，在南通沿海沿江组成“雁阵”式海事政务服务布局。政务服务事项涉及船舶、船员、危防、水工和外贸规费征收等五大类、50个分项静态审批等，办件量和业务复杂程度在全国海事分支机构中位于前列。2018年，南通海事局政务窗口办件量就达件（不含港建费征稽、进出港报告等业务），其中，办理国际航行船舶进口岸审批查验艘次，船员管理审批（内河、海船） 件次，船舶载运危险货物申报审批（内河、海船） 件次，船舶登记（内河、海船） 631件次，水工许可报备377件次。
　　（4）文化傳承优势。作为服务于江河海航运且位于江海河关键节点的一支重要队伍，南通海事局在江海河政务服务一体化的探索中先行出发。2009年，南通海事局已开始研究江海一体化监管机制，并在实践落实中不断固化、升级至今。2017年，南通海事局政务中心开始围绕江海海事政务服务一体化进行深入探索，将政务与江、海、港、船等元素融合，创建了“江海一窗”美丽政务窗口品牌，提出了融入南通城市发展战略的愿景。
　　3.2 初期实践
　　自2017年下半年以来，南通海事局以创建“江海一窗”美丽政务窗口品牌为契机，集中力量开始探索江河海海事政务服务一体化工作并取得了初步进展。具体表现为：
　　（1）打造了集中统一“行政成雁”的窗口大并联。除了局机关政务中心窗口外，南通海事局还设有如东海事处等3个沿海窗口、崇川海事处等5个沿江窗口。目前，南通海事局基本形成了“九个窗口联动、一个标准对外”的“雁阵”式工作模式，政务中心和海事处政务窗口以弧形点状分布在南通岸线上，以“江海一窗”形象统一对外受理海事业务，并接受职能部门的业务指导。进一步明确了局政务中心对全局窗口建设的职能管理，设立了全局政务窗口建设联络群，明确了各海事处窗口建设负责人和联络人，发布了《南通海事局关于政务窗口设置及受理范围的通告》，以多种形式对外公示南通海事各窗口办公电话、办公地点、办理时间和可办项目;进一步落实窗口行政审批职能权限下放，着力深化政务窗口“全时段政务申报、全区域政务受理、全方式政务审批、全标准化政务办理、全品牌化政务服务”的5A政务服务模式，稳妥打通以辖区为界限的传统受理范围;以如皋海事处为试点，授权如皋港区国际航行船舶进出口岸审批、船舶载运危险货物和污染危害性货物进出港口审批等6项行政审批职能。
　　（2）打造了规范有序“节点成线”的流程大串联。行政审批流程上形成整体“串联”，集中整合了静态大部门履行静态管理职能，政务中心、海事处各窗口具体履行海事行政受理及部门审批职能，从受理、审核、审批到督察，力求各个环节节点清晰，要求明确。政务中心集中受理五大类、50个分项静态审批服务事项，诸如国际航行船舶进出口岸审批等一般审批许可事项，实行政务中心内部办结，设置双人、多人流程节点。海事处各窗口按照授权承担船舶载运内贸危险货物和散装固体货物进出港许可、船舶港内安全作业报备、内贸规费征收等业务事项。船舶处等大静态职能部门及分管局通过初审、复审、审批等环节，对船舶登记、公司审核、船员发证、水工许可等重要海事业务申报内容的实质性进行把关，确保相关许可规范、严谨。
　　（3）打造了绿色快捷“服务成面”的便民大通道。一方面快步打通从实体窗口向虚拟窗口的通道，目前通过电子信息化和邮寄方式已初步实现90%以上的业务“不见面审批”，快捷、畅通、规范逐步显现，廉政和安全风险也得到了有效防控;另一方面，做细做精实体政务窗口服务，在改革开放40周年之际，政务中心窗口推出了10项便民服务清单，进一步提升了绿色通道、并联办理、政务咨询等便民服务水平，新推出了电子预审、证书备案、政务预约、领证提醒、现场自助、政务指引等服务措施，涵盖130个子项便民服务措施。
　　（4）打造了凝聚“美丽”共识的政务窗口。由内到外、由心到形、由实体到虚拟的“江海一窗”美丽政务窗口建设已形成基本共识。南通海事局印发了《贯彻落实“美丽政务窗口”建设工作实施方案》，成立了以局长为组长的领导小组，明确了“互联网+人工智能”政务服务战略和具体举措。在局务会、周工作例会及美丽政务窗口建设专题研讨会上多次宣贯政务窗口一体化发展的要求，解读相关政策，统一全局认识。现阶段，政务中心、海事处窗口都对以江海一体化为特色的“美丽”目标高度认同，在窗口环境、人员素质、心理调适、业务水平上的“美丽”诉求也高度趋同。
　　4 建 议
　　尽管南通海事局江河海海事政务服务一体化已经“抢占”了政务发展的“先发赛道”，但由于层次局限、权限制约，其发展仍处于初级阶段，尚未达到江河海海事政务服务一体化的目标，需要更多的支持和实践。
　　（1）更高层面决策，在试点任务和政策授权上有所突破。从南通江河海海事政务服务一体化探索中发现，诸如业务流程的简化、电子化审批渠道的疏通、审批信息共享的衔接等方面的限制阻碍了一体化的进程。受制于政策、权限、人员、财力的限制，目前南通海事局江河海海事政务服务一体化的进展还属于海事基层的自我小变革，对照国家“放管服”要求和地方如火如荼的“互联网+政务”改革，现行的探索还不够深入。因此，需要积极向交通运输部、部海事局等上级部门争取支持，将江河海海事政务服务一体化试点定位为海事政务改革的“实验港”“试验田”，上升为交通运输部海事重要发展战略。前期准备应考虑在南通成立江河海一体化海事政务审批服务中心（机构），下放更多的海事审批权限、试点更多的海事审批简政改革制度并将审批范围扩大至长三角区域、长江流域。 　　（2）更大层面整合，在机构设置和职能整合上有所突破。政务审批职能整合是减少内部消耗、提高服务效率的必然举措。目前南通海事局政务中心已能受理南通市域范围内全部内河、沿海船员业务、船舶登记、无线电证书核发，以及主要集中在沿江沿海的危防、海工、船舶进出港等业务，但其中的内河船员、内河船舶登记等业务与南通地方海事的政务审批权限有交叉重合，从审批服务效率和满意度提升角度出发，应将相关业务职能及人员进行整合。同样，在南通海事局内部对行政审批业务的整合也有迫切需求。比如适时考虑将行政审批业务的执行与指导督察职能分开，将船舶处、危防处、船员处涉及的督察、指导功能整合到局督察处，将船舶处、危防处、船员处的行政审批执行职责整合到局政务中心，并结合实际授权下放到各县区处海事政务窗口;进一步强化政务窗口的垂直管理，明确各政务窗口的具体人员编制等方案。
　　（3）更高层次思考，在政策引导和营商环境上有所突破。江河海海事政务服务一体化，其中许可审批是被动且刚性的政务行为，政务服务和政策引导又需要将视野进一步站高、看远、想深，结合江河海特点推出助力航运经济发展的措施。比如：开展江海直达船舶标准化、长江航行船舶标准化研究，在源头上清理、退出低于标准的船舶，提高长江船舶航行标准;提高船员培训和技能提升的教育质量，借助江河海海事政务服务一体化载体，与相关院校合作，培育适应未来航运需求的高素质船员队伍，与西部省市对接，推进中西部船员产业发展;提高船舶进出港口效能，提供更为便捷的船舶进出港口审批服务，共同提高海事行政能力与智能码头、智能船舶的靠泊效率;积极向上级争取政策支持，进一步促进地方与沿海联通的内河港口一类、二类口岸对外开放等。
　　（4）更高层次保障，在信息系统和装备建设上有所突破。进一步加强行政审批服务系统升级。尽管目前正在努力推进海事电子政务信息系统升级和优化工作，但与行政相对人快速提高的政務服务需求相比仍显滞后。一方面申报审批的平台数量仍然较多，行政相对人在办理海事业务时要使用多个不同的申报平台，另一方面同一个平台的不同模块数据整合不够彻底，比如中国海事协同平台内部的船舶登记系统与船舶进出口岸系统、船员系统中相关船舶证书信息数据不能共享，与外部的工商营业执照、征信系统等不能信息互通。在江河海海事政务服务一体化模式下，巨大的申报操作流量必然会对海事电子政务的功能性、申报审批窗口的便捷性、信息流转交互的通畅性，以及承载数据服务器的稳定性提出更高的要求。打通电子政务服务中渠道、数据、流程等多个环节的梗阻，实现平台操作的便利化、便捷化和智能化，是海事电子政务操作系统亟待完成的任务。
　　（5）更深层次简政，在解放思想和自我革命上有所突破。“简政放权”本就是自我革命，首要的是解放思想，过程必然是存在着“阵痛”。对比国务院“放管服”要求来说，目前海事行政审批事项仍然较多且过细，比如：在船舶文书核发方面，仍有近10项事项需要到海事窗口签注;一些事项已经从审批许可转为报备，但报备内容仍然有许可审批痕迹，保留的“盖章”程序依然限制了企业船舶的快速运营。江河海海事政务服务一体化试点应作为海事行政审批简政放权的“试验田”，下大力度防止简政放权过程的“犹抱琵琶半遮面”或者亦步亦趋，着力对法律法规等上位法未明确要求的权限及滞后的相关政策性文件主动协调取消、放归市场，对明确为海事管理的权限要专题研究梳理，对不便利不适应新时代要求的事项提议简化或取消;建立容错机制和奖励机制，为江河海海事政务服务一体化持续创新创造激发动力，做好制度保障;积极推行负面清单制度，在法律法规的授权和规范下做好服务。
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