事业单位基本建设项目资金管控初探
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摘 要 基本建设是指以新增工程效益或者扩大生产能力为主要目的的新建、续建、改扩建、迁建、大型维修改造工程及相关工作。事业单位作为从事科教文卫活动的公益性社会服务组织，为保障其更好地提供社会公共服务，国家对事业单位基本建设项目给予了必要的资金支持和政策指导。事业单位基本建设项目一般规模大、周期长、资金多，且多数使用财政资金，做好资金管控尤其重要。本文梳理事业单位基本建设项目资金拨付流程涵盖的资金申请、年度预算经费申请、经费支出、经费归集、结余资金收回5个阶段的工作，分析资金拨付流程各个阶段工作存在的资金管控方面的问题，提出据实申请概算资金、合理申请年度预算经费、保证资金专款专用、准确归集资金收支、及时交回结余资金等加强资金管控的具体措施。建议事业单位要重视财务制度学习，充分利用财务信息系统，完善内部控制建设，严格执行工作流程和审批手续，防范和管控基本建设项目中资金拨付的各种风险，切实提高财政资金的使用效益。
關键词 事业单位 基本建设项目 资金管控
一、事业单位基本建设项目资金拨付流程
基本建设项目资金管控一般包括5个阶段的工作：申请立项概算批复资金申请、年度预算经费的申请、经费支出、经费的归集、结余资金收回。
（一）资金的申请
在可行性研究、初步设计等前期工作的基础上，明确基本建设项目的资金来源，同时按照造价管理的相关规定、计费标准以及建设任务需求等合理编制项目的概算。
（二）年度预算经费的申请
以批准的概算为基础，结合上年结转资金规模、当年施工进度合理编制年度投资计划、资金预算和政府采购预算;依据下达的年度投资预算和各月工程进度编制项目分月用款计划。
（三）经费支出
严格按照批复的招标形式开展招标采购工作，根据招标采购结果及时签订采购合同;组织合同各节点任务验收，合同款支付满足任务进度和质量要求、履行内部资金审核审批手续，合同验收后及时办理结算手续;财政资金到位前，如需由实有资金垫付前期费用，事先办理垫付备案手续，对垫付资金进行单独核算并保留结算凭据，财政资金到位后申请归垫，待归垫申请获批后再办理资金归还。
（四）经费的归集
对项目投资成本和往来款项实行项目明细核算，规范安装费和待摊费用列支内容与核算。及时组织验收，清理账务和资产，编制验收报告。验收合格后，在规定时间内开展财产物质、债权债务清理及相关的账务处理工作。编报竣工财务决算。
（五）结余资金收回
按照投资渠道及时足额归还结余资金，按照合同约定退还到期的履约保证金;按照尾工程进度与合同约定支付尾款，及时组织验收。
二、事业单位基本建设项目资金管控存在的问题
基本建设项目的资金拨付贯穿项目的全过程，涉及众多环节，且环环相扣，项目资金量大，项目建设时间较长。实际工作中，由于财务人员参与度不高，同时缺乏对基本建设项目资金的监管意识，使得资金管控工作还存在一些问题。
（一）基本建设项目前期工作不到位，资金申请背离项目实际需求
有些项目的可研报告编制不具备操作性，与实际需求之间存在差异。有些项目编制初步设计时，为了多申请经费而提高设计标准，有的则为了降低概算批复的难度而故意压缩经费。还有些项目纯粹因为相关人员的专业水平不达标而造成概算编制不准确。这些做法都必然导致基本建设项目在申请资金时就背离了项目的实际需求，也给后期的资金支付造成各种困难。
（二）年度经费预算的编制缺乏依据
年度预算经费以及分月用款计划应以批准的概算为依据，结合上年结转资金规模、当年项目施工进度的安排合理编制。但由于财务人员与项目管理人员缺乏必要的沟通，对项目的概算、建设内容、工程进度等缺乏了解，在编报申请年度预算经费以及分月用款计划时缺乏依据，造成预算资金计划与项目建设计划不匹配，建设资金无法精准把控。未能起到控制资金支付的作用，年度预算资金不足或执行率较低的情况时有发生。
（三）经费支出缺乏有效监管
在经费支出方面缺乏有效监管，无法保证资金使用的科学性、合理性和安全性。
1.预算控制不到位，造成与其他项目间存在混支混用的问题。按照《政府会计制度》的规定，基本建设项目统一纳入大账核算，仅按项目进行单独核算，在单位项目多的情况下，容易出现不同项目资金之间相互混用的问题，造成挪用建设资金或者基本建设项目占用其他项目资金的风险。
2.资金结算监管平台缺乏对资金的监管。按照财政部现行制度规定，单笔500万元以上的支出执行国库直接支付制度，其余款项的支付实行国库集中支付制度，由事业单位通过银行申请额度完成支付。国库支付中心等相关部门作为资金监管的结算平台，仅起到事后监督的作用，未参与到资金支付事前、事中审查的工作中，在基本建设项目建设工期长、工程量过大的情况下，不能保证资金支付的合法性、合规性。
3.招投标、合同签订及支付等工作审批把关不严。由于财务人员对招投标工作、合同签订工作内容不了解，相关工作人员对财务知识又知之甚少，造成招投标、合同签订的审批工作流于形式，合同支付条款中存在一些条款明显违反财务制度，在支付款项时盲目按照已签订的合同支付。同时，由于财政资金有预算执行率的要求，如果年中项目没有按照年度预算及用款计划执行，年末往往存在突击花钱的情况，导致在政府采购、合同签订及资金支付等方面存在不合规的风险。
（四）资金归集阶段核算与管理不规范
1.不同项目资金的混支混用造成项目成本核算不准确。按照现行政府会计制度要求，在大账统一核算基本建设项目资金，与单位的所有项目资金一起核算，错误支出、错误记账的问题突出，转移、截留和挪用项目资金的风险增大，影响了基本建设项目成本的正确核算。 2.财务人员变动频繁，项目管理参与度不大。由于基本建设项目建设周期一般较长，所需人员较多而且人员变动频繁，工作交接不清楚，就很可能出现错账、漏账甚至是坏账的问题，严重影响资金归集和费用核算的质量。另外，财务人员与项目人员的交流沟通不够，通常只在经费支出时承担审核报销的职责，面对的是一堆票据和数字，对项目的具体内容和开展情况不了解。财务部门还仅停留在财务核算的阶段，扮演服务人员的角色，资金管控意识不强，没有真正发挥财务管理和资金的监督检查职能。
3.实际支出脱离概算的控制。有些单位没有依据概算的费用明细进行会计科目的设置，未能定期将支出情况与概算费用金额进行核对，没有对会计科目进行单位工程或者单项工程的辅助核算，不能按照概算金额进行预算控制，会有支出超过概算批复金额的风险，就导致资金支出的过程中存在一定的盲目性。
4.资金核算的全面性、准确性问题。《财政部关于规范和加强中央预算单位国库集中支付资金归垫管理有关问题的通知》（财库〔2007〕24号文件）规定，垫付资金须严格执行事先备案制度：在资金垫付之前，须将拟垫付资金相关情况逐级上报财政部国库司备案。在实际执行过程中，往往存在前期资金已经支出但没有事先备案，造成无法归垫的情况。
5.竣工财务决算编报不及时。有些基本建设项目由于人员更换交接不清楚，竣工财务决算未编报;有些基本建设项目由于资金使用不规范、建设内容不合要求等原因，竣工财务决算未能得到批复。这些情况严重影响了财政资金的使用效益。
（五）资金的收回阶段对结余资金的退还缺乏监管
竣工财务决算批复之后，不及时归还结余资金，形成账外资金。对合同尾款的支付和质量保证金等的退还缺乏监管措施。
三、事业单位基本建设项目资金管控的建议
（一）提升项目前期财务管理水平，据实申请概算资金
由专职财务人员管理基本建设项目，财务人员作为基本建设项目组的成员，应该参与到项目的可研报告编制、初步设计及概算的编制等前期工作中来，并提出符合财务制度的意见和建议，主动解决问题，发挥财务管理的作用。聘请专业公司编制或审核可研报告、初步设计及项目概算，保证资金申请等前期工作的科学性与合理性。
（二）合理申请年度预算经费，保证收支平衡
事业单位要在批复的概算基础上编制年度项目预算，在预算的编制、审核等环节，财务人员与项目管理人员要加强必要的沟通，从整体出发，切实做到科学全面，根据项目的建设内容、工程进度等合理预判年度项目资金的预算执行情况，保证收支平衡，保证基本建设项目的年度预算资金量符合项目自身建设进度的實际需求。
（三）加强经费支出监管，保证资金专款专用
支出阶段资金管控的宗旨在于保障项目资金专款专用，避免资金被转移或挪用，提升项目资金的安全性，将资金使用风险降至最低。
1.加强预算控制和资金支出过程的财务管理和监督。在单位年度预算资金安排、支出审核方面，财务部门要认真把关，严格按照单位的支出审批流程办理，防止与其他项目资金混淆，严禁转移、截留和挪用项目资金，保证基本建设资金的安全使用。
2.进一步扩大国库直接支付管理的范畴。建议上级主管部门的国库支付中心、财政部专员办等监管部门参与到基本建设项目资金支付的监督检查中来，不论金额大小，将重要基本建设项目的合同支出纳入国库直接支付的范畴，参与到资金支付事前、事中审查的工作中，能进一步保证资金的专款专用和支付的合法性、合规性。
3.严格招投标及合同的审签。财务人员应参与到项目采购的招投标及合同的签订等工作中来，提出符合政府会计制度要求的合理化建议。合同付款条款的签订应符合权责发生制的要求，按照工程进度、资产验收程序等付款并开具相应的发票。为保证财政资金的安全使用，避免造成国有资产的流失，不能像过去一样签订一次性全额付款同时开具全额发票的合同。
4.优先使用质保函。实际工作中，对于质保金有几种做法：一是作为合同尾款，质保期满后再付款，验收后便开具全额发票入账，质保金计入其他应付款或者长期应付款中。基本建设项目使用财政资金，在质保期较长且跨年度的情况下，这种做法影响了当年预算资金的执行率。二是全额付款后，另外收取对方的资金作为质保金存入单位自有资金账户，基本建设项目的合同款金额较大，动则几百万上千万，5%的合同款作为质保金也有几万、几十万，概算资金使用财政资金的话有套取国家财政资金的嫌疑。三是由对方开具银行质保函。这种方法既不会影响当年预算执行率，也没有套取财政资金的嫌疑，应该作为最优选择。
（四）准确归集资金收支，科学核算成本费用
1.做好预算控制。核算模式调整为直接在“大账”统一核算，要更加重视资金的使用，严格按照概算的批复、年度预算资金的下达控制支出的范围和标准。利用财务信息系统的预算控制功能，做好预算资金的控制。
2.确保财务管理人员的相对稳定，做到财务项目相融合。尽可能确保财务管理人员的相对稳定，可执行人员信息报备制度。财务人员轮岗或调离时，应及时、认真办理交接手续，对前期工作成果、后期工作计划等做好交接。财务人员应该全程参与到项目建设的全过程，指导监督好资金使用的每一步。项目组成员也要掌握基本的财务知识，做好资金支付账务报销，合理合规使用资金;辅助财务人员分析概算，完成会计科目的设置和资金的归集。单位可以实行项目月例会制度，给财务人员和项目组人员提供相互交流的平台，解决工作中存在的问题和遇到的困难，相互融合，共同完成好基本建设项目的建设和管理。
3.用概算指导账务核算。依据概算的费用明细设置会计科目，定期核对支出情况与概算费用金额，保证支出不超概算。利用财务信息化系统，对会计科目进行单位工程或者单项工程的辅助核算，并按照概算金额控制预算。对于待摊投资明细科目，可按照最终形成的资产进行辅助核算，如概算分燃气工程和消防工程，但最终形成的资产是一座房屋，那么可以简化进行辅助核算，后期编制竣工财务决算时可直接分摊至房屋的价值。对会计科目同时进行合同的辅助核算，便于合同付款进度的跟踪统计。
4.准确完整使用项目资金。垫付资金事先按要求报备，及时提交材料进行归垫，保证基本建设项目资金的完整性与准确性。
5.及时编制竣工财务决算。编制竣工决算时才能将待摊费用进行分摊，资产的价值才能准确计量，准确核算成本费用。对于不及时编制竣工财务决算的单位，上级主管部门可以结合财政资金预算执行率的要求和结余资金收回等规定采取相应的惩罚措施，督促工作的完成。
（五）及时交回资金，防止资金闲置
竣工财务决算批复之后，要及时办理账务调整和资产的移交及入账手续，按照有关规定及时交回结余资金，防止形成账外资金继续支出，造成国有资金的流失。及时组织尾工程合同的验收、清理往来款项，按合同条款支付合同尾款，退还质量保证金，防止资金闲置。
四、结语
资金管理是基本建设项目财务管理工作的核心，归纳起来要规范事业单位基本建设项目财务管理工作，切实提高财政资金的使用效益，首先要重视财务制度学习，要加强对政府会计制度和一系列管理规定的培训和解读，只有真正吃透弄懂制度和规定的要求，才能让其更好地指导实际工作。其次，要充分利用财务信息系统，将更多的信息化技术应用于事业单位基本建设项目财务管理上，更便捷更高效地完成财务管理和数据收集等工作。最后，要完善内部控制建设。事业单位应按照财政部内部控制规范的要求，制定基本建设项目相关制度，严格执行工作流程和审批手续，防范和管控基本建设项目中资金拨付的各种风险。
参考文献
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