地方国有融资平台公司债务风险控制及转型发展思考

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　　摘要：在当前国家防范地方债务风险，降低国企杠杆，促进国企转型发展的宏观环境下，国有融资平台类企业必须加强防范财务风险、加快业务转型。本文提出国有融资平台类企业应多举措疏导资金压力及债务风险，建立现代化企业管理制度、实现政企分离、发展主业、加快经营转型，坚持走可持续发展的道路。
　　关键词：国有融资平台公司;债务风险控制;经营转型
　　地方国有融资平台作为地方基础设施建设主体，在推进我国的城镇化发展，完善基础设施配套建设中，发挥了不可磨灭的作用与贡献。然而，在我国经济步入新常态，经济增长方式正由高速增长向高质量转变，地方国有融资平台助力地方经济发展的过程中亦积累了一系列问题，比如政绩观扭曲、债务风险集中，缺乏现代化企业治理方式等问题。单纯依赖过去的融资、建设传统手段已经不适应新时代的经济发展要求，这就需要深入研究地方国有融资平台公司在债务风险控制、企业资产质量、经营能力提升，加快经营转型等方面的思考。
　　一、地方国有融资平台类企业的职能及债务风险的形成
　　地方有融资平台类企业多以集团公司形式组建，多承担当地国有领域的商业性资产管理及投资、公益性项目代建及筹融资等职能。主要从事城市基础设施建设、土地整理、国有资产资本管理运营、城市功能配套资源运营（公交、水务等）、对外投资、房地产开发、筹资融资等业务，在当地经济发展中发挥着引领作用。近几年，随着城镇化进程的加快，城市基础设施建设投资力度加大，地方经济及相关产业得到发展。但是，由于地方财力有限，地方公益性项目建设资金缺口不能按期纳入预算支付，导致平台公司建设资金融资需求规模不断扩大。同时，由于地方国企自身的资产资源优势，企业资信状况及政府的信用背书，金融机构在风险控制方面更侧重于支持国有背景的企业，融资平台公司近几年的有息债务迅速上升，积累了一定的财务风险。
　　二、防控债务风险的一系列金融政策
　　融资平台获取的贷款资金，主要用于公益性基础设施项目的建设。从偿债主体责任来看，属于企业自身的债务;但因为资金主要用于公益性项目代建，企业将来需从政府支付的代建公益性项目的回购资金中安排偿还，且金融机构一般都取得了政府信用背书函件，融资平台债务和政府债务处于边界不清、偿还主体不明的状态。
　　2014年度，财政部组织了全面的地方政府债务清理，将国有融資平台公司的公益性项目贷款作为政府负有偿还责任或担保责任的债务进入了地方政府债务系统。进入地方政府债务系统内存量债务，通过近几年发行的地方政府债券进行置换，逐步起到成本降低及延期偿还的缓解效果。虽然明确自2015年1月1日起地方平台企业的债务都不能作为地方政府债务，但以政府信用作为融资变相担保或承诺仍作为各大金融机构与平台企业及政府间的潜在操作。
　　为了加强债务风险管理，近几年，各类关于控制政府债务的文件陆续出台。《新预算法》明确各级政府单位不得违规举借债务或者为他人债务提供担保;国发（2014）43号文明确要坚决防止金融风险，加强地方政府性债务管理，文件明确了政府和企业要分清主体责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还;明确了政府举借债务的规范途径只能通过政府债券方式。财预（2017）50号文、财预（2017）87号文的出台，都明确对地方政府债务要实行限额管理，取消了地方融资平台公司的政府融资职能，对国有地方融资平台的债务与地方政府债务要严格隔离，厘清偿还主体责任;政府不得通过企业变相举债，不得为企业融资提供担保;支持PPP、政府购买服务等措施融资;政府购买服务，要结合当地财力先将购买服务的支出列入年度财政预算及中期财政规划。
　　三、如何有效防范地方国有融资平台公司债务风险
　　（一）建立科学的现代化公司治理体系
　　随着国家防范重大金融风险，整顿、清理并防范地方政府隐性债务的步伐推进，地方政府融资平台公司职能将被逐渐弱化，地方国有融资平台公司“举新债、还旧债”的发展模式将不可持续，应逐步转型为经营性国有企业，实行科学的现代化公司治理体系，提升经营管理水平，促进企业向市场化经营转型。
　　（二）统一思想，克服错误的政绩观
　　地方国有融资平台公司，要克服用过去的依赖无序举债融资来维持企业发展的思想;要坚持“谁举债、谁偿还”的原则;要革除依赖政府的思想;要建立严格的负债约束，设定合理的资产负债率预警线，用制度来约束管理者激进行为。
　　（三）多措并举，有效疏导平台公司资金压力及债务风险
　　在国家出台防风险政策的同时，也注重了“疏堵结合”的政策，针对不同的项目或投资的性质，进行了分类管理，以达到有效引导，分流风险。
　　1.存量债务及未完工公益性基础设施项目相关债务
　　对于存量的进入地方政府债务管理系统的贷款，允许政府以发行政府债券的形式对存量债务进行置换，通过几年的置换，原高成本的银行贷款得到了有效置换，降低了融资成本。对于存量的公益性项目建设资金保障，政府与企业要建立良性的结算机制，政府将基础设施建设纳入财政预算及中期规划，及时与企业进行结算。政府不能违规出具担保函等，避免政企双方陷入权责不明的债务风险。
　　2.棚改项目、易地扶贫搬迁项目形成的债务，以政府购买服务纳入财政预算及中期规划
　　国家鼓励的城市棚户区改造项目、易地扶贫搬迁项目在金融机构仍然能获得相应贷款支持，但要求项目必须是纳入国家或省级相关部门的棚改项目及易地扶贫项目计划。政府购买服务项目，要求地方财政要纳入年度预算及中期财政规划，要先有预算再有项目安排，承接企业可以用政府购买服务的未来应收作为质押，向金融机构申请贷款融资。
　　3.经营性项目融资以企业自身经营收益作为偿债保障
　　地方国企业经营性项目传统业务主要涉及城市公交、水务、房地产开发经营等各种经营性业务。该类业务有的涉及民生等重要领域，具有一定的相对垄断性。这些经营性项目的业务及资金流都有一定的保障，加之国企背景，在有外部融资需求时，一般都能获得金融机构的融资支持，该经营性项目的收益可作为偿还债务的保障。 　　4.符合条件的公共基础设施建设鼓励社会资本参与投资
　　为控制债权融资比率，降低杠杆水平，对于公共配套设施建设，改變过去由地方国企作为项目业主、负责项目建设与融资的模式，鼓励政府与社会资本股权合作的模式，即PPP模式，成立新的项目公司，以项目公司为业主负责建设、融资与运营。PPP项目的融资，可以以新的项目公司为贷款主体，以项目未来的收益及政府付费作为保障，取得金融机构的融资支持。国家发改委同时也出台了鼓励行合条件的企业发行PPP项目专项债。
　　5.土地储备相关支出采取发行土地储备专项债
　　土地储备方面的征地拆迁及土地整理业务，需要的资金量大，今后的资金来源方式将从政府发行的土地储备专项债中安排。
　　6.地方重大基建项目，以政府专项债券方式落实资金
　　对于国家重点支持的领域，比如交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政建设项目，地方政府可在国家支持的具体项目范围内，积极向上级政府申报发行地方政府专项债券资金，不足部分地方政府予以配套投入。
　　四、地方国有融资平台公司转型发展的建议
　　在当前防风险的金融环境下，一系列“防风险，重监管，降杠杆”的政策出台，促进国有融资平台必须加强债务风险管理，逐渐弱化并剥离政府融资职能，向经营性业务转型。那么，平台公司如何加快经营转型，成为我们当前必须面对并探究的问题。
　　平台公司的转型发展，必须依赖于地方政府的支持，同时企业也要提高自身经营管理能力。
　　（一）地方政府层面
　　1.加强和深化投融资体制和机制改革
　　建立稳健、可持续的企业管理机制投融资体制，才能让地方国有融资平台公司走得更稳更长远。坚持党的领导原则下，对地方国有融资平台公司的经营，要实行有效的政企分离管理机制，企业经营的事，让企业用市场化的手段去决策。
　　2.适当放开国有企业经营管理权限，由管事管资产向管资本转变
　　地方政府要结合中央及国资委相关管理方式改革，结合实际积极推进本地区国有资本授权经营体制改革，制定授权放权清单位，赋予企业更多自主权，科学管理好国有资本，由过去的管事管资产向管资本转变。
　　3.整合资源，发挥整体优势
　　各级地方政府要抓住国家规范平台公司的契机，将分散在不同平台公司的优质资源加以整合，提高资源配置效率，发挥资源协同效应;合理调整资源结构，优化各类资源组合，可尝试将公益性与商业性职能分离，实施分类管理;要发展多元化的业务板块，增强抗风险能力。
　　4.要根据项目投资特点，建立有序投入机制
　　对于公益性的追求社会效益的项目，由政府财政预算投入;对于经营性的有收益来源的项目，采取市场化运作，允许社会资本进入，政府行使特许经营监管和行业监督职能。
　　5.建立偿债基金制度
　　地方政府应建立完备的债务风险防控机制和偿债基金制度，对平台公司起到风险预警和控制作用，同时也在平台公司和地方政府之间设立一道债务风险防火墙。
　　（二）公司层面
　　1.实现所有权与经营权分离，建立科学的现代企业制度
　　平台公司要遵循“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则，厘清与政府间的权责界限，强化企业信用，弱化政府信用。要朝着市场化、规范化、科学化的方向，建立企业的一般市场法人主体地位。按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，规范公司治理，加强股东会、董事会、监事会制度建设，形成科学、民主的决策机制与经营者考核机制。
　　2.理清架构，盘活资产，主动防范风险求发展
　　地方国有融资平台公司比较容易存在集团内公司层级多、子公司业务及职能重合，机构臃肿等问题。要取得转型发展实效，要加强集团内企业产业布局、业务分类、公司架构等的顶层设计，要瘦身健体，剥离风险资产，盘活低效资产及投资，变资产为资金，主动防范风险，促进公司实现业务转型。
　　3.走向市场，突出主业，形成核心竞争力
　　走向市场，参与市场竞争是平台公司转型的必由之路，要摒弃依赖政府的思想，用市场化的思维建立全新的经营和管控模式，增强自身造血功能，形成自身核心竞争力。要根据自身资产特点，突出主业，做强主业，在实践中走出一条可持续发展之路。
　　4.建立多渠道经营性融资方式，鼓励债务融资及权益融资相结合，支持企业转型发展
　　除了传统的银行信贷融资，平台公司还应开创新的融资方式，如发行公司债券、中期票据、短期融资券、产业投资基金、IPO等方式;还可根据投资项目的性质，引入社会资本方投入到基础设施建设如PPP等方式。
　　结合近几年来国家防范重大金融风险管理和地方国有融资平台公司防范债务风险管理的效果来看，地方国有融资平台公司想要完全实现风险化解并向市场化转型，未来还有很长的路要走。
　　参考文献：
　　[1]尹梅.地方政府投融资平台债务风险的控制[J].中国集体经济，2018 （18）：104-105.
　　[2]成定雄.地方政府国有融资平台公司债务风险管理研究[J].经贸实践，2018 （02）：155+157.
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