城市化进程中农地征收补偿探析

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　　摘要：本文以城乡一体化为背景，分析了农村集体土地征收与补偿分配过程中所存在的农民利益受损、安置补偿不完善、再就业困难、融入城市生活难和社会保障程度低等问题，并提出健全征地补偿标准、建立健全失地农民社会保障体系、帮助失地农民就业和加强社区文化建设，以便于失地农民更好地融入城市生活等建议。
　　关键词：失地农民;土地征收;征收补偿;社会保障
　　引言
　　21世纪以来，中国的城镇化发展水平不断加快，据国家统计局发布的数据显示，到2018年末我国的城镇人口占总人口的比重为59.58%，相比1978年的17.9%，我国的城镇化水平产生了翻天覆地的变化，城镇化对经济的发展起到了重要的推动作用，城镇化是现代化发展的必经过程，因为城镇化有利于促进资源优化配置，提高生产效率，是全球经济社会发展的重要载体。城镇化为工业经济的发展提供了人口红利，英国的城镇化与工业化之间的关系就是一个例证。
　　但是，城镇化是通过对农村集体所有土地的征收和引导农村人口和劳动力进城来完成的，并且这一过程具有长期性和持续性。土地征收一方面满足了国家经济发展战略对劳动力和土地资源的需求，促进了工业化的发展，为经济发展带来了充足的资金;另一方面使得大量农民失去了世代赖以生存的土地。对于具有一定知识和技能储备的失地农民来讲，积极参与城镇化发展，分享社会发展成果，可以有效改善个人或家庭生活;而对于绝大部分失地农民来讲，由于知识和技能的储备不足，其进城之路是不得已而为之，在面对城市巨变和技术革新浪潮的冲击中，不得不面临失业和缺乏生活保障等生存状况恶化和利益受损，以及社会阶层恶化等状况。我国对农地征收补偿的范围仅界定为土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗的补偿费。《土地管理法》对土地补偿费的解释是征收土地的，按照征收土地的原用途进行补偿。从这一层面上来讲，以原用途补偿农民的土地使用权，也就意味着除农业用途以外，农民无权分享对土地开发所引起的价值增值。再者，作为土地补偿费计算依据的“被征收前三年平均年产值的六到十倍”的产值倍数法也决定了其补偿是有限的。即便如此，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍，但是《中华人民共和国物权法》规定承包期届满，农民仍可继续承包原经营土地，只需参照执行具体规定即可。因而，农民对土地的承包可连续，其耕种经营收益具有永久性特征，因此土地補偿费和安置补偿费还是无法满足无技能储备失地农民长久的生计需求，土地补偿价格偏低。
　　因此，理清农民在土地征收过程中所面临的问题，以及如何从根本上改变失地农民的状况，解决失地农民生存困难的现状，是当下城镇化课题中迫切需要解决的问题。
　　一、农地征收过程中失地农民面临的问题
　　（一）利益受损问题
　　土地作为农民生活和生存的基本利益保障来源，在有效的承包期限内，农民可以凭借其使用权耕种农作物以获取收益和满足自给自足的生活和生存需要。用于城市建设的农地征收，使得农民失去了世代赖以生存的土地资源，收益受损。首先，政府所提供的各种农业补贴政策不再享有;其次，耕种农作物的经济收益丧失，以及未来因土地资源增值所产生的衍生收益丧失。
　　（二）补偿安置问题
　　在企业用工安置、农业安置和货币补偿安置等方式中，货币补偿安置因其简便且可操作性强是众多补偿安置方式的首选，即将补偿安置以货币的形式一次性发放给农民，自谋职业。这种补偿方式除了存在补偿标准难界定、补偿标的难合理计价和补偿费分配不合理外，存在的严峻而又现实的问题是，由于缺乏投资意识和投资技能，失地农民极有可能会在取得巨额补偿款后进行不理智的过度消费，从而在极短的时间内花光补偿款，成为没有土地、没有资金和没有保障的社会“流民”，从而影响到社会稳定和农村经济发展。
　　（三）就业问题
　　农民天然熟练掌握农耕技能，但缺乏从事第二和第三产业的实际操作技能，再者因为学历偏低，学习和再学习能力受到限制，使得其在统一的市场就业环境下缺乏再就业的竞争能力。即使政府有就业安置，但还是需要失地农民具有一定的就业技能，这又涉及就业培训问题。
　　（四）城市融入问题
　　失地农民一部分通过安置进入新的都市生活圈，但是“被边缘化”问题严重。与原城市居民相比，失地农民所面临的生活环境和社会环境改变，生活标准的提高和社会网络关系要求的提高，特别是子女教育要求和水平的提高，使得失地农民难以满足城市生活高标准和维系子女教育高质量的要求，在新的都市生活圈里成为“被边缘化”一族，难以真正融入城市生活。
　　（五）社会保障问题
　　土地与农民唇齿相依，失去土地，社会保障问题也随之而来。城市居民的社会保障有单位和个人共同缴纳，包括养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险和工伤险。其中养老保险占主要部分，一般单位缴纳比例为19%，个人缴纳比例为8%;而城乡居民的养老保险是由个人缴纳、集体补助和政府补贴构成，实际标准则是各省市人民政府根据实际情况按档设置。但从实际的养老金的领取发现，包括失地农民在内的城乡居民的养老保险相比于城镇居民来讲要低很多，这是由于失地农民社会保障的来源和保障资金的运行机构与城市居民不同。如何有效地解决这一问题，使得失地农民真真切切地享受到“土地换保障”是解决失地农民问题中的关键一环。
　　二、对策建议
　　（一）健全征地补偿标准
　　农地征收补偿标准不仅应该包括农用状态下农地的经营权价值，还应该包括农民转换用途后价值增值部分，经营权价值部分归失地农民所有，价值增值部分由集体经济组织和失地农民共享，国家则可以通过税收的形式参与农地价值增值的分享。
　　（二）建立健全失地农民社会保障体系
　　建立健全社会保障体系，惠及失地农民是我国城市化进程中最关键和最主要的问题，该保障体系的建立应综合考虑地区经济发展和居民基本生活要求，切实落实好养老保障。该项工作具体可以采用“一城一策”的做法，以实现“以土地换保障、换就业和促发展”的良性发展机制。 　　（三）帮助失地农民就业
　　一次性征地补偿款并不能长久解决失地农民的生活问题，其最有效的方法之一是帮助农民就业。但目前，失地农民的就业还是非常困难的，由于文化程度低和相应劳动技能的缺乏，失地农民在城市劳动力市场上竞争力不强。即便存在自谋就业，其就业岗位也仅仅局限于加工、建筑等强体力范围，收入少且不稳定。政府可以从以下两个方面帮助失地农民就业。第一，增设失地农民培训资金，加大对失地农民的培训力度，提高其就业技能，便于其就业转型。第二，利用原拆迁所在地的农业资源优势，因地制宜地利用归属于集体的征地补偿费发展劳动密集型的加工和服务业，为失地农民提供更广阔的就业渠道。
　　（四）加强社区文化建设，以便于失地农民更好地融入城市生活
　　为了使得失地农民真正融入城市生活，需要在安置处完善符合城市特点的生活设施和文化教育设施，同时通过丰富多彩的城市文化活动架构失地农民和原城镇居民沟通的桥梁，以增强失地农民的市民意識，更好地转变失地农民的思想观念和生活方式。
　　三、结语
　　对农地的征收会对以农地为生产资料的农民生活产生一定的影响，具体呈现出利益受损、补偿安置不完善、失地农民难以就业、融入城市生活困难和总体社会保障程度低等问题。因此，政府要在土地征收中切实维护好农民的利益，将他们的根本利益放在最重要的位置。不仅要在政策层面上健全征地补偿标准和失地农民的社会保障体系，还需要政府尽可能地采取各项措施提供就业培训帮助和就业机会，以及加强社区文化建设，以便于失地农民更好地融入城市生活。从而使得失地农民真实享受到征地补偿收益，愿意参与到经济社会发展的建设中来，让土地全面造福于人民，从而使城乡一体化战略更好地实施。
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　　作者简介：徐梓诺（2002—），男，江苏盐城人，上海海洋大学附属大团高级中学。
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