高职院校全面预算管理的问题及对策探讨

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　　摘 要 随着《国家职业教育改革方案》的出台，高职院校迎来了新一轮的发展和机遇。如何在机遇中胜出，为国家培养更多一流能工巧匠，是所有高职院校面临的挑战。高职院校应以全面、全员、全过程管理的全面预算管理为抓手，优化资源配置，为高质量的发展提供资金保障。高职院校管理层要高度重视全面预算管理中存在于预算管理机构设置、项目库建设、绩效管理评价、业财融合人才、信息化等方面的短板问题，积极采取应对措施，完善预算机构设置，充分发挥项目库和绩效管理在预算全过程中的作用，构建智慧信息化系统，以更好地提高财务管理水平，助力学校战略目标的实现。
　　关键词 高职院校 全面预算管理 项目库 绩效管理
　　近年来随着国家对职业教育的愈加重视，尤其是《国家职业教育改革方案》的出台，高职院校当前正面临着巨大的机遇和挑战，如何在机遇中胜出，为国家培养更多高质量的具备专业技能的人才，是所有高职院校需要考虑的。发展，就需要资金的支撑。公办高职院校的资金来源主要是财政拨款和教育收费收入，而其他的捐赠收入、培训收入、投资收益等占学校总收入的比例较少。随着我国经济增速放缓，在财政拨款不能大幅提高、教育收费增加有限的情况下，如何提高资金使用效率，是所有高职院校财务管理工作的重中之重。只有通过全面预算管理，将预算管理与学校的发展战略紧密结合，实现全面、全员、全过程管理，调动全校人员的积极性，最大限度地发挥预算管理在资金投向、使用控制、评价应用中的作用，才能最终实现高职院校的特色发展、高水平发展，进而实现为国家培养一流能工巧匠的目标。
　　全面预算管理的理论起源于企业，并在企业中得到了广泛应用，其理论和实践价值已得到了充分的证明。而其在行政事业单位中被广泛关注是从2015 年新修订的《中华人民共和国预算法》颁布实施开始的，全面、全员、全过程管理的理念在各高职院校中还未深入人心，在实际预算管理工作中还存在很多问题。本文以上海G公办高职学院为例，分析全面预算管理中存在的问题，并提出相应的对策。
　　一、高职院校全面预算管理中存在的问题
　　（一）预算管理组织架构不科学
　　高职院校大多由于规模较小、人员编制不足、机构设置不完善，未成立预算管理机构来全面负责全校的预算编制、执行、评价工作，或者预算管理机构未能发挥其应有的作用。预算管理工作一般是由财务处牵头负责。预算是落实学校战略的重要途径，而财务处作为学校的行政部门，有时并不能完全地了解和把握学校的总体战略、教学重点等信息，很可能出现预算管理不科学的问题，甚至影响学校战略目标的实现。以上海G公办高职学院为例，学校虽成立了财经委员会，但由于未建立相关制度、明确其在预算管理中的职责，所以未有效发挥财经委员会的实际作用。
　　（二）对校内项目库建设的重视程度不够
　　高职院校编制的预算包括人员经费预算、公用经费预算和项目经费预算，而公用经费预算和项目经费预算的比例是编制预算的重点。人员经费和公用经费是保障教学正常运转的经费，而除此之外的经费，均应作为项目管理，进入校内项目库。项目库是战略发展规划的细化，遴选入库的项目体现了学校的发展方向，项目库建设对预算编制来说至关重要。但目前来说，多数高职院校在项目库的管理上还存在很多方面的问题，比如入库项目的前期评审机制、绩效目标评价、资金比例的确定、项目的动态调整机制、项目出库的原则等。以上海G公办高职学院为例，发展规划处为项目库的管理部门，但由于项目入库把关不严，前期评审和绩效评价等流于形式，同时也并未实施动态管理，这样的项目库建设很难为学校管理层的决策提供有力的支撑，给后期预算编制工作带来了很大的压力，难免出现前景好的项目未入预算、已入预算的项目无法执行甚至资金浪费的情况。
　　（三）预算调整机制亟待完善
　　在预算执行过程中，会出现很多需要调整预算的情况。比如在预算执行过程中，可能存在经费预计不足、出现突发事件等，造成资金短缺的问题;也可能一些项目或部门经费充足，为提高执行率而花费资金“大手大脚”，造成资金浪费。为调和这种矛盾，就需要进行预算调整。又比如部门及项目负责人是完成预算任务、使用经费的第一负责人，他们对完成任务需要做的事情了然于心，但对经费的细目，尤其是对应财务的经济科目，大多无法准确预算;而对财务来说，预算法和政府会计制度都要求进行精细化核算，这就造成了在预算执行中需要进行预算调整。
　　而大多高职院校预算调整机制都不够完善，在预算执行过程中过分强调预算执行率和重在解决资金短期问题，忽视了通过合理的预算调整手段来解决资金使用效率和执行偏差问题。
　　（四）绩效管理的作用尚未完全显现
　　為推动财政资金聚力增效、提高公共服务供给质量，从2018年起国家和各方先后出台了绩效管理办法。上海在2019年出台了《中共上海市委 上海市人民政府关于我市全面实施预算绩效管理意见的实施意见》，明确了“牢固树立绩效理念和过紧日子的思想”“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理新体系”，在实施意见中细化了绩效管理在预算决策、编制、执行、决算、信息公开等环节发挥的作用。但高职院校大多还未制定自己的预算绩效管理办法，未在全校范围内贯彻落实绩效理念，未制定行之有效的绩效考评办法。以上海G公办高职学院为例，学校已按要求公开了2020年的项目绩效目标，接受社会的监督。但项目绩效目标的科学性不足，还处在盲从阶段，后续的跟踪和评价工作也处于探索阶段。
　　（五）财务队伍中缺少业财融合人才
　　高职院校大多规模小、人员编制不充足，财务处的人员配备也相对紧张，多是一人兼多职，并未单独设立预算科来集中精力实施预算管理。人员基本是财务出身，对学校的教学规律没有充分的了解，这就造成了其在预算编制环节不能有效判断部门提出的资金需求的合理性，在预算执行环节也缺乏指导，这样就会出现“外行管内行”的尴尬现象，不利于资金的合理配置。 　　（六）信息化程度不够
　　信息化在节省人力、提高办事效率、信息透明公开等方面具有重要的作用，对高职院校而言，在人手不足的前提下，信息化可以提高高职院校的预算管理能力。但高职院校由于资金不足、信息化人才缺乏等，并没有搭建很好的信息化管理体系，各部门系统各自独立、碎片化严重，并不能为学校的全面预算管理提供很好的平台支撑。以上海G公办高职学院为例，学校内各部门都有自己的信息系统，如财务处有核算系统、预算申报系统，资产处有资产管理系统，教务处有教务管理系统，这些系统仅能满足日常的教学、核算、查询需要，并不能实现数据的互联互通和共享，不能满足更高的管理需求。
　　二、高职院校全面预算管理存在问题的对策
　　（一）成立专门的全面预算管理机构
　　高职院校应成立由各管理级别、各专业背景的人员组成的全面预算管理机构，负责全校全面预算管理的全过程，并建立完备的制度，将预算管理流程程序化，保证预算管理机构发挥出最大作用。在预算编制初期，预算管理机构应根据学校发展战略、收入预算情况讨论决定预算保障的重点、各经费的结构;在预算执行过程中，应根据财务处提供的执行状况，进行分析、纠偏以及监督等;在预算执行结束阶段，应对比预算执行结果与目标，出具评价意见，并及时反馈，为下年度预算提供参考。
　　（二）完善项目库建设
　　项目经费体现学校的发展方向和保障重点，管理得力与否至关重要。一是高职院校应指定专门的部门来负责项目库管理，如发展规划处。二是根据项目的属性，构建多维度的项目库结构，比如根据业务类型划分运行保障、设备采购、师资队伍建设、学科建设、工程项目等，再如根据项目生命周期划分初选库、储备库、批复库、完成库、暂退库等。三是完善项目遴选机制，建立科学的项目打分细则，通过项目评审、绩效评价，决定项目入库与否及入库后的分类、排序等。四是建立项目动态管理及执行评价机制，保障出库项目绩效目标的完成。
　　（三）建立预算调整机制
　　建立预算调整机制，对预算编制与实际执行的差异进行管理。一是预算执行与调整要坚持刚性与柔性相结合，项目经费有其特定目标，一般不予调整;而下拨给各部门的公用经费，要视实际情况，允许部门内部及部门间进行动态调整，这样既可更好地保障日常教学，也能提高资金利用率。以上海G公办高职学院为例，近两年来，学校每年设定6月、9月两个时间节点，允许各部门根据实际情况，在校内总额度内进行内部预算调整，这一做法获得了很好的效果。二是要明确预算调整的程序，根据资金的性质、调整的金额设定不同的流程。校内能统筹协调的经费，调整流程相对简单，但对需要追加和大幅调整的经费，要设定较复杂的审批流程，如按“三重一大”事項处理。
　　（四）出台绩效管理办法，使绩效管理理念贯穿全面预算全过程
　　高职院校应根据教学规律和校内的实际情况，制定适合本校的绩效管理办法，比如可以从人才培养、科学研究、产教融合、师资队伍建设、科学研究等方面，根据不同类别的预算项目，设置不同的绩效评价指标。在管理办法中明确绩效管理在预算决策、编制、执行、决算、信息公开等环节的作用。加大绩效评价结果的利用力度，将绩效评价结果与下年度的部门经费申报、部门绩效工资奖励挂钩，牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的理念。
　　（五）加强财务人才队伍建设
　　财务处作为全面预算管理的负责部门，一方面需要培养精通财务法规知识、懂得教学规律的人才，以提高预算的科学性、准确性;另一方面也需要提高财务部门的整体素质，通过持续的业务学习，如财务基础知识、政府采购知识、资产管理知识，提高财务部门整体业务水平。
　　（六）建立智慧化信息系统
　　通过建立智慧化信息系统，整合各部门使用的软件，实现数据在校内的共享，使预算流程更加公开、高效。在预算决策环节，信息系统可以给管理层提供更多的数据信息，有利于科学决策;在预算编制环节，信息系统可以使收入预测更加简单、精准，使编制流程更加清晰明了;在预算执行环节，信息系统可以使部门及项目负责人随时了解执行进度，使监督人看到预算执行的过程;在预算考核环节，考核组可直接通过系统，全面了解项目详细情况，以进行评价。
　　三、结语
　　全面预算管理强调以业务为核心，将所有人、所有资源都融入业务，保障业务的顺利进行，最终优化资源配置、实现学校的战略目标。高职院校要以全面预算管理理念为抓手，优化预算管理的顶层设计，加强项目库建设，建立预算调整机制，充分发挥绩效评价的作用，真正提高高职院校的财务管理水平，助力高职院校的一流建设、特高建设。
　　（作者单位为上海农林职业技术学院）
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