我国政府投资基金的运作管理
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作者:卞旭东 沐阳
摘要：我国政府投资基金在近几年发展迅速，从中央财政部、发改委、工信部、科技部等国家级政府投资基金，再到的广东省级风险投资基金、江苏省政府投资基金、浙江、上海、山东等省级政府投资基金以及苏州、成都、南京等地市级、区县级引导基金和产业发展基金，截至2019年10月，各级政府投资基金数量已超过2100支，预期总规模超过12万亿元人民币。如此庞大的国有资金规模，如何既要进行国有资产保值增值、实现政府的政策目标，同时又要专业化、市场化的进行运作管理，成了当前各级政府引导基金非常重要的课题。本文结合引导基金管理实践，提出几点关于如何做好政府投资基金管理的几点浅见，并对全文进行了简单的总结。希望能够与政府基金、私募机构等同行进行业务探讨，才能更好地促进各级地方政府投资基金或产业发展基金的管理水平。
关键词：政府投资 基金管理 创业投资
针对政府投资基金的管理，已经不是单纯的财政资金的管理，它具有双重性质，它不是普通的财政预算安排资金，传统意义上的财政补贴或无偿支助，而是要求“有偿使用”，它可以不以盈利为主要目的，但资金必须要回收，本金要返还。中央财政部几年前就提出了创新财政资金的使用效率和使用质量，提出财政资金“拨款改投资”的要求，这就对政府投资基金提出了非常高的要求：如何建立政府投资基金运作体系？如何选择标的资产？有哪些操作方法可以稳步推进政府基金安全回收？等等。
一、政府投资基金运作体系构建
政府投资基金运作一般有两种方向：以吸引社会资本，寻找优秀基金管理人为目的的母基金，也可以叫做政府引导基金和为了满足产业扶持或招商引资等产业投资的直投基金。目前我国绝大多数政府出资基金都是以母基金为出资主体的方式进行运作，按照引导基金的模式和架构体系建设，筛选同时具有产业背景、金融背景、市场化运作能力强的优秀管理团队，吸引社会资本，与政府基金一起共同发起各个产业方向的子基金，来支持实体企业发展，帮助实体企业整合产业链资源、金融资源、人才资源。关于政府投资基金直接参与项目具体的权益投资，因不是政府投资基金的重点方向，本文不做重点阐述。
政府投资基金的运作管理一般要成立各个级别的政府投资基金管理委员会（咨询委员会或顾问委员会、投资决策委员会），作为所管辖的政府投资基金的最高投资决策机构，制定本级政府投资基金的管理办法、架构设计、行使基金决策和落实管理责任，管理委员会对政府投资基金运作进行指导，不参与具体的日常管理工作。管理委员会主要由政府及相关职能部门的负责人组成，各级政府的基金管理委员会的成员构成、职务分配等都有区别，因此其权力中心也不尽相同。一般管理架构如下：
关于政府投资基金的管理架构体系，主要方式有：
第一，同等级政府主管部门，成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构，可以解决财政部门不能直接出资的问题。
第二，委托地方国有企业负责引导基金的管理运作，可以解决财政出资的问题，同时还便于落实团队管理人员。
第三，成立引导基金管理公司或由公司制引导基金自行管理，这种模式可以更加有效落实专职的团队管理，还可以适当引入一些市场化的考核机制。
第四，委托外部市场化的管理机构承接引导基金管理，可以帮助政府投资基金推进市场化运作，但如何平衡政府出资的意图和政策性目标的实现，是这种模式重点关注的。
各级政府投资基金管理部门，根据各级政府自身的政策要求、人员能力、产业环境等因素，选择自己合适的运作模式。
二、政府投资基金如何选择标的资产
（一）根据地方政府产业集聚政策，制定合适产业投资子基金规划
本文重点讨论的政府直接出资设立的投资基金，都是用来吸引社会资，与社会资本一起组建直投子基金，也就是做引导基金，引导基金投资方向和投资目标的选择，都是以选择聚焦一到两个产业方向的产业子基金为主，这些产业直投子基金可以聚焦某一个行业，比如（新能源、新材料、节能环保、人工智能、5G）等领域，也可以聚焦在某一个投资阶段，比如（天使、VC、PE、并购重组）等阶段。
（二）遴选优秀的子基金管理人
对子基金管理人的遴选，需要重点考虑管理的历史业绩、团队能力、项目储备、社会化募资能力、风险控制能力等因素。尤其大部分地方政府的引导基金，还肩负着招商引资、人才引人等政策诉求时，更要考量管理人的是否有足够的产业资源和人员配比，能够围绕着地方产业导入开展工作。
（三）投资的条款谈判
政府投资基金规范化的运作管理、在财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》框架下进行运作，该办法在2015年12月进行颁布，里面详细描述了投资产业子基金，签署基金合伙协议的规定和约束条件。另外，2016年12月发改委结合当前的各类政府投资基金以及各类政府出资的产业发展基金的运作，发布《政府出资产业投资基金管理暂行辦法》，明确了政府出资的系列要求，并对政府出资的信用体系的构建提出了更高的要求。涉及到与子基金管理人的商业条款，比如管理费率、业绩报酬、返投比例等等，没有统一的标准，按照商业化的谈判进行市场化的论证。
三、政府投资基金的退出和回收
政府投资基金的退出方式有很多种类，有在基金存续过程中直接要求基金管理人或重要发起人进行回购的、有在基金存续期结束后与社会出资人一起完成清算退出的，总之，政府出资的安全回收是整个政府投资基金运作过程中，需要重点关注的的一个关键环节。政府投资基金在投资管理人管理的子基金的时候，需要进行约定：若子基金管理人管理基金的时候违反政府投资基金的政策合规性要求或违反职业道德，政府投资基金可以随时进行赎回，要求退出，情节严重的还要进行赔偿。
在日常的子基金存续期内的运作管理过程中，引导基金需要建立系列子基金绩效评估体系，比如投资进度的考核、经济价值的考核、目标政策的达标、人才集聚效应、产业拉动效应等等。政府投资基金需要定期对子基金管理人进行绩效评估，通过基金的合伙人会议治理、列席投资决策委员会会议、适当参与一些项目的考察等等，及时掌握子基金的运作情况。绩效评估的结果，直接影响引导基金的让利政策。
政府投资基金在自身实现了本金安全退出的时候，在获取本金以上的收益的时候，可以根据子基金管理人的绩效评估结果，可以考虑对子基金管理团队或其它社会投资人进行适当让渡收益，以此来鼓励更多的社会投资人比如保险资金、金融资本、国有企业、上市公司等参与出资主体，参与到政府投资基金引导的产业中去，共同支持产业的发展，支持实体企业的创新创业。
四、结语
综上所述，对于如何做好政府投资基金运作管理进行探讨具有十分重要的意义，确保政府投资基金的引导政策效果，同时也要考虑到政府投资的基金安全性以及合规性，以为未来让政府投资基金向市场化、专业化道路的迈进。
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卞旭东供职于毅达资本，硕士，经济师;沐阳供职于金陵科技学院，硕士，讲师
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