我国政府投资基金的治理路径
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作者:张钦昱 贾东明
【摘要】政府投资基金作为我国政府撬动社会资本实现产业引导的政策举措，在运作实践中存在着诸多冲突。究其根源，是其公共性和自利性共存产生的利益目标、管理主体等内在矛盾。为此，应坚持治理法治化的路径选择，明确专门监管机构，构建市场化运作机制，优化绩效评价体系与健全信息披露制度，以促进政府投资基金行业的健康有序发展。
【关键词】政府投资基金 法治化 治理路径
【中图分类号】F832 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.014
我国政府投资基金的发展之困
截至2019年上半年底，我国已成立1311支政府投资基金，总规模近2万亿元。然而，相较于其蓬勃发展态势，我国政府投资基金的运作在实践中存在着诸多现实冲突，有碍其健康有序发展。
政府干预与市场化运作的冲突。政府出于政策引导的非市场化目的而设立政府投资基金，通常会有非市场化的干预诉求，如政府指定基金管理团队;预先设定投资项目，限定投资区域、投资比例和投资行业;资金安全上要求保障政府资金的优先退出;项目投资决策上要求最终决策人地位或者一票否决权;排斥市场化激励机制。政府出于政策引导目的而干预基金运作，不可避免会与政府投资基金市场化运作原则产生严重冲突。固然，政府干预有助于政府投资基金更好地实现其政策引导功能。但政府的干预容易违背基金市场化运作原则，引致事与愿违的后果。政府投资基金若严格按照政府的干预要求去运作，难免会增加寻找适合项目的困难，造成基金资金的沉淀和闲置，带来资金浪费。更为严重的后果是社会资本会因此对其敬而远之，政府投资基金的政策导向作用必然会严重削弱，不利于其长远发展。
政策引导与逐利诉求的冲突。为实现经济社会发展，政府针对经济社会发展中的重点领域和薄弱环节制定了一系列的产业政策。这些重点领域和薄弱环节，由于风险极大、收益不定，社会资本缺乏足够动力参与，而这恰恰是政府财政资金介入并撬动社会资本的契机。政府投资基金改变以往政府无偿补贴的财政方式，引导社会闲散资金进入创投领域。然而，政府投资基金受财政资金保值增值的强制性要求，通常偏好将资金投资于成熟期的企业，更有甚者，通过一定的协议安排，将股权投资异化成债权投资。这不但背离政府投资基金的设立初衷，而且还会对社会资本产生“挤出效应”。政府投资基金一旦被认定为国有资产，将会适用国有资产管理规定;政府投资基金亏损后，将有可能按国有资产流失处置，管理人员将会以渎职追责。
政府信息公开与非公开运作的冲突。相较于市场化私募基金，政府投资基金受《中华人民共和国政府信息公开条例》的约束，应向社会公众及时、准确地公开基金信息。必要且适度的信息公开有助于提高政府投资基金的透明度和公信力，促使产业政策引导效果的达成和社会公众知情权的实现。然而，非公开运作模式是私募基金的制度优势所在，也是社会资本投资人最为看重的一点。对于信息披露，私募基金的典型做法是仅提供基金作为一个整体的风险水平的最一般信息，即私募基金通常仅披露年报、半年报;披露的对象仅限于监管部门以及投资者;披露的内容则多限于基金的基本信息、财务数据等以及报告期内的重大变更事项。当然，政府投资基金此种程度的信息披露远未能满足社会公众知情权的需要，还应披露与实现政策引导功能相关的更多信息，以供社会公众评估其政策导向功能的实现效果;但若要求政府投资基金事无巨细地公开基金信息，难免会给其正常运作带来麻烦。这无疑违背了私募基金非公开运作的法律原则，将对私募基金的非公开运作模式产生巨大冲击。
多重监管主体管辖权的冲突。我国政府投资基金的监管存在着多个主体。政府投资基金法律形式上是私募基金，需要受到证监会的监管。同时，各地發改委和财政部门从政府投资基金的功能定位和财政资金管理的角度，亦对基金的设立、运作、退出等全过程监管。各主体对政府投资基金的监管各有侧重，证监会主要是以监管来规范私募基金行业发展，维护投资者利益;发改委监管核心在于发挥政府引导作用，吸纳社会资本进入政府鼓励的行业;财政部门主要从出资方角度出发，健全政府投资基金的资金管理制度，尤其是资金预算、投资收益以及投资退出等。政府投资基金的多个监管主体，在确保其规范经营的同时，也给其运作管理带来许多不便。一是政府投资基金设立需要基金业协会、各地发改委的两次备案，并且备案程序和材料并无实质区别，却增加了繁琐流程和不菲成本。二是不同主体的监管规则在立法逻辑、规范领域、调整对象等存在一定冲突，需要进一步立法来统一监管规则。三是监管主体之间的监管权责、监管尺度也存在很大差异。监管权如缺乏具体分工和合理配置，必然会导致监管混乱、监管低效等各种问题。如再加之监管协调机制的不完善，极容易带来政府投资基金的监管套利与监管真空。
我国政府投资基金法律性质的二元矛盾
我国政府投资基金因其“政府投资”和“基金”特征而存在公共性和自利性共存的现象，其二元法律性质赋予了政府投资基金双重角色：既要达致助推产业发展的政策效果以实现其公共性，又要兼顾自身利益以维持生存发展。我国政府投资基金运作在实践中面临的诸多冲突，究其根源，是因公共性和自利性共存产生的内在矛盾。
政府投资基金的法律性质：公共性与自利性。第一，公共性。公共性是政府投资基金存在和发展的基础，其设立、运作、退出等整个阶段需以实现产业政策引导的公共性目标为核心。政府投资基金自出现之日，就承担着撬动社会资本、扶持产业发展为核心内容的公共性目标。政府投资基金作为维护公共性目标、防范市场失灵的一种有效产业政策工具，无需过多考虑社会资本逐利冲动。从这个意义上讲，政府投资基金与政府扶持产业发展的其他政策，如政府补贴、税收优惠等，都是同等公共性质的制度安排，都是为了维护公共性目标。第二，自利性。政府投资基金作为政府弥补市场失灵、实现产业政策引导功能的重要举措，不仅仅是一项具有公共性的制度安排，亦是市场经济主体：它要求业务经营自主性和自担风险、自负盈亏，有着寻求自身利益最大化的冲动。政府投资基金自利性自有其合理性，政府投资基金作为资本市场的重要投资工具，必然追求自身利益最大化。与此同时，自利性也是政府投资基金高效运作的内在驱动力，使其充分发挥市场机制优势：供需机制能让政府投资基金快速识别市场需求并反应之，竞争机制迫使其自我完善、提高运作效率。 政府投资基金公共性与自利性的内在矛盾。政府投资基金因其“政府投资”和“基金”两个特征而自利性和公共性共存，二者应协调统一，不可偏重。过于强调公共性，势必引致政府干预过多，有碍市场化运作;而过度追求自利性，又会损及政策引导效果。若不能协调与平衡政府投资基金公共性和自利性的内在矛盾，必然导致政府投资基金运作诸多冲突的出现，给其健康有序发展蒙上阴影。第一，利益目标的内在矛盾。政府投资基金的资金来源主要是财政资金和社会资本，二者资金属性和追求利益目标截然不同。财政资金作为公共资金，承担着产业政策引导目标，不追求经济利益最大化;社会资本作为市场化资金，追求的是经济效益的最大化，具有强大的资本逐利冲动和风险规避意识。二者利益目标存在根本性差异，政府投资基金必须有效协调与解决二者之间的矛盾，方能实现社会效益和经济效益的兼顾。第二，管理主体的内在矛盾。由于基金运营专业化要求较高，政府投资基金通常是由专业的基金管理人负责运营管理。但为确保基金匹配产业引导的政策目标，政府除以出资人身份参与基金管理外，还会保留一定干预权力;这无疑导致政府“有形之手”与市场“无形之手”的边界之争。特别是管理主体之间对政府干预、市场化运作等的差异理解，使基金管理人和政府之间的冲突现象日益凸显，需要给予回应。
我国政府投资基金治理的具体机制
我国政府投资基金因公共性与自利性共存而引致的诸多冲突，已成为必须回应解决的迫切问题。为此，我国政府投资基金应坚持法治化治理路径，这既是平衡其公共性与自利性，解决诸多冲突的基本路径，也是促进政府投资基金行业有序发展的有力保障。
治理主体：明确专门监管机构。多个监管主体虽然可以全方位对政府投资基金监管，但存在着监管职责不明确、监管手段不统一等弊端，极易造成监管真空、监管套利。有效的治理必须依托专门监管机构开展。明确专门监管机构，应将政府的行业主管职能与监管职能彻底地区分开来，以获得市场主体对监管规则制定和执行的认同。“监管体制的改革需要从政府本身做起，政府必须完成由产业的所有者和运营者向中立的监管者过渡的角色转移”;[1]将行业战略规划、产业政策制定落实等职责交由各地发改委等行业主管部门负责，将行业准入、运作监管等职责交由证监会负责。这是因为，市场经济条件下，产业政策目标应由市场机制而非监管实现;政府投资基金行业主管部门不因其主导行业发展而获得行业监管权。过渡时期，可设立监管联席会议解决多个监管主体的协调问题，形成部门协同、上下联动、有机衔接的工作机制。长远而言，证监会应根据政府投资基金的风险水平、投资者背景、运作特点等，制定差异化监管规则。同时，建议证券投资基金业协会下设政府投资基金协会，制定行业自律规则，以降低监管成本、提高监管效率。
治理方式：構建市场化运作机制。第一，募资市场化。政府应充分显示扶持产业、让利与民的态度，充分信任基金管理人的专业能力，取消不必要干预，避免社会资本对政府干预的担忧;给与适当的政策让利，以激发社会资本的积极性;根据资金性质，尝试多层次的基金结构设计，满足资金方个性化诉求。第二，投资市场化。投资市场化是构建政府投资基金市场化运作机制的关键和核心。一是政府投资基金事先应明确投资领域、运作目标，除此不应有投资方式、项目和比例等限制;基金投资交由市场化管理机构负责，政府不应干预。二是建立合理制衡的基金治理结构和投资决策机制，政府应自我克制干预冲动、遵循基金治理结构，严格按照流程进行市场化投资决策。第三，激励市场化。政府投资基金不应过于看重基金的盈利，应按市场化条件确立管理团队的薪酬及激励制度，吸引、留住具有强大专业能力和丰富管理经验的人才，提升其积极性。对于公务员身份的管理团队，可通过职级晋升等途径给予有效激励。
治理绩效：优化绩效评价体系。当前我国政府投资基金相继进入退出阶段，亟需建立绩效评价体系，以促进政府投资基金行业的长远有序发展。优化和落实绩效评价体系，有助于促进基金运作目标的顺利开展和有效落实;增强社会资本的信心，提高其参与的积极性。与此同时，精准有效的市场化激励需以基金绩效评价体系为前提。政府投资基金应建立包含绩效评价目标、指标选取、评价程序、评价结果应用、监督机制等相应内容的综合性绩效评价体系，以便全面、客观地对政府投资基金的投资进度、投资方向、经济利益和社会效益等开展绩效评价。这其中较为核心的是绩效评价指标的设计和选取。政府投资基金的绩效评价指标应囊括：一是政策指标，包括撬动社会资本规模，投向是否符合政策，所投行业推动作用。二是经济指标，包括项目退出及收益情况，资金使用效率。三是管理指标，包括合规运作，对被投企业的影响等。以上指标应根据市场具体情况适时更新，并将相应绩效评价结果进行公告，绩效评价的结果应与基金的后续运作、管理人续聘、激励机制等挂钩。同时，引入多元化评估主体参与其中，确保绩效评价过程和结果的科学与公正;严格落实绩效评价流程管理与监督机制，确保基金绩效评价体系的有效实施。
治理监督：健全信息披露制度。真实准确且完整、及时的基金信息披露是树立整个基金行业公信力的基石。健全信息披露制度有助于增加政府投资基金运作的透明度和公信力，有效回应社会关切和接受社会监督。健全信息披露制度，一是政府投资基金应在不违背私募基金非公开运作模式的前提下，除应披露年报、半年报以及重大事项变更等基础信息外，还应根据基金政策导向和运作目标，及时准确披露其资金使用情况、产业引导效果、投资进度等。二是强化信息披露义务，要求各方主体需制定严格的信息披露管理规范，对于未依法披露或者披露不规范的，应予以法律惩戒，预防其再犯并警戒他人。三是借助第三方专业优势，定期评估信息披露的质量，并将评估结果及时向社会公众披露，形成社会舆论压力，以供其他政府投资基金参考和判断。
（本文系中国政法大学钱端升杰出学者支持计划、青年教师学术创新团队支持计划资助，项目编号分别为：DSJCXZ180413、19CXTD07）
注释
[1]周林军：《中国公用事业改革：从理论到实践》，北京：知识产权出版社，2009年，第67页。
责 编∕肖晗题
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