“展业三原则”在银行个人外汇业务的应用探讨

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　　近年来我国个人可支配收入大幅提升，居民生活水平有了较大的改善，出境旅游、留学等境外消费需求不断走强。在此背景下，我国个人外汇业务规模迅速扩大，也使得外汇监管部门对个人外汇业务的管理面临较大压力。2020年全国外汇管理工作会议提出，“微观监管立足对外汇市场各类主体及其交易行为实施真实性审核、行为监管和微观审慎监管，维护外汇市场秩序”。而当前我国奉行的“展业三原则”是我国外汇管理从规则监管向原则监管转变的一个重要体现。随着经济交易行为的复杂程度提升，个人外汇业务项下屡屡出现违规分拆购付汇、借道转移资产甚至参与地下钱庄等问题，为外汇监管工作提出了新的挑战。落实“展业三原则”、强化个人外汇项下风险防范能力成为外汇监管部门落实原则监管、夯实微观监管能力的重要任务。
　　一、“展业三原则”在我国外汇领域实施情况
　　2013 年5月，国家外汇管理局发布《关于加强外汇资金流入管理有关问题的通知》（汇发[2013]20 号），首次提出“了解你的客户”原则，提出“应遵循‘了解你的客户’原则，加强对虚构贸易背景等行为的甄别，主动报告可疑交易并积极采取措施防止异常跨境资金流入”。同年，增加了“了解你的业务”及“尽职审查”两项概念，并陆续出现在外汇管理各项政策法规中。如《国家外汇管理局关于规范货物贸易外汇收支电子单证审核的通知》（汇发[2016]25号）规定，允许银行在遵守现行货物贸易外汇管理规定和落实“展业三原则”的条件下，可选择审核纸质单证或审核电子单证;《国家外汇管理局关于便利银行开展贸易单证审核有关工作的通知》（汇发[2017]9 号）中规定，银行对办理单笔等值10万美元以下货物贸易对外付汇业务，可按照“展业三原则”自主决定是否办理进口报关电子信息核验手续;《跨国公司跨境资金集中运营管理规定》（汇发[2019]7号）指出，国内资金主账户与境外经常项目收付以及结售汇，包括集中收付和轧差净额结算等，由经办银行按照展业原则办理相关手续。
　　由此可见，2013年以来出台的外汇管理重要文件中明确提出银行要遵循“展业三原则”，并将展业原则贯穿到真实性审核、业务受理以及监管检查等各个领域，使得外汇业务的开展具有有效的制度保障。而在个人外汇管理方面，我国个人外汇管理机制可分为两个层次：一是法规明确业务受理原则，要求个人遵守真实性交易原则，要求银行对个人业务开展真实性与合规性审核。二是借助非现场监测方式防范跨境收支风险，并在非现场监测的基础上，对异常线索开展现场核查或检查，并对违法违规行为立案查处。
　　目前，我国外汇管理部门出台多部法规以便利个人外汇收支，防范跨境收支风险。一是在管理总体原则方面，《个人外汇管理办法》（中国人民银行令[2006]第3号）要求，银行在为个人办理外汇收付、结售汇及开立外汇账户等业务，应对个人提交的有效身份证件及相关证明材料的真实性进行审核;《个人外汇管理办法实施细则》（汇发[2007]1号）要求，银行应对个人外汇业务进行真实性审核，不得伪造、变造交易，并在业务系统真实、准确、完整录入相关信息。二是在防范跨境收支风险方面，《国家外汇管理局关于进一步完善 个人结售汇业务管理的通知》 （汇发[2009]56号）对银行如何强化个人结售汇等方面提出具体要求，若银行无法直接确认为分拆结售汇的，经常项目项下银行应按照经常项目外汇收支真实性审核原则，要求个人提交有交易额的相关证明材料后办理;《国家外汇管理局关于进一步完善个人外汇管理有关问题的通知》（汇发[2015]49号）明确提出实施“关注名单”管理方式，并要求银行加强业务数据推送。
　　总体而言，“展业三原则”增加了监管的弹性与灵活性，其标准相对宽泛。此外，“展业三原则”明确了金融机构对真实性审核的权利与义务，使其从被动审核变为主动审核。在“展业三原则”下，监管部门职责是对金融机构的履职情况进行监督管理，从而防范金融机构机会主义行为。但作为指导性原则，其具体如何实施及操作流程等仍由经办银行掌握。
　　二、银行落實个人外汇业务“展业三原则”中存在的问题
　　（一）银行内控制度对尽职审查要求有待完善
　　内控制度及业务操作指引是实现银行自身合规经营的重要指导，但工作中发现，银行在内控制度等指导文件方面缺失，导致对业务的尽职审查缺乏统领性指引。一是部分银行未按照最新外汇政策要求更新内部制度或未及时向地方分支行传导，导致基层网点仍然在按旧的制度及要求办理外汇业务。二是未明确尽职审查、展业原则等具体的实施内容，仅在内控制度中说明业务审核大原则及方向，或仅对一线业务的受理及审批流程等操作性内容进行明确规定，但对单证真实性审核及注意事项等实质性内容未做说明。三是部分银行未结合外汇政策法规内容按照业务条线列明尽职审查要求。由于贸易、个人、资本自身业务特性，导致其在审核原则方面均具有不同程度侧重，但目前针对具体业务，尤其是个人外汇业务制定操作指引及审核受理规范的情况较少，部分银行直接援引个人外汇业务相关政策，未将其按照银行业务工作实际进行“内化”。
　　（二）“展业三原则”下的真实性审核实施不到位
　　一是真实性审核停留于表面。在业务受理方面，银行仅考量单证是否存在，但对于单证的实质真实性，以及单证之间的一致性审核不到位。二是银行受利益驱动导致违反合规经营原则。随着近年来银行业竞争加剧，“尽职审查”动力相较自身逐利动机有所弱化，对于资产雄厚、信用良好的“VIP”客户，银行愿为其提供最大便利，对经济行为真实性不关心，导致“尽职审查”意识缺位;部分银行在利益驱使下会为客户“出谋划策”规避各类政策风险，出现联手客户博弈个人外汇政策的现象。三是客户身份审查手段单一。目前，银行了解客户身份、客户交易等信息仅通过前台沟通、单证审核等传统方式，缺少第三方信息支持，难以全面掌握客户真实经营状况，尤其是对于境外交易对手身份信息等要素缺乏调查手段和渠道，造成信息不透明。
　　（三）“展业三原则”实施成效缺少量化标准 　　由于“展业三原则”是原则性要求而非制度性要求，在执行过程中并没有法规规定其业务责任，因此银行相关人员很难把握业务的审核尺度和审核标准;此外，由于“展业三原则”是业务审核原则，实务中银行以及外汇监管部门也很难对银行执行“尽职审查”的效果进行量化评估。部分银行反映在办理业务时，无法准确把握审核业务资料的标准，若审核标准过低易造成违规操作，或将面临被外汇监管部门处罚;若审核标准过高则增加客户业务办理复杂度，造成客户流失。
　　（四）银行自身政策掌握及执行成效有待提高
　　外汇监管部门的“简政放权”业务改革，将许多原来由外汇局出具核准件、银行只需凭核准件办理的业务审核权限下放到各商业银行。这对银行业务人员的合规意识、外汇专业知识等提出考验。而银行近年来业务扩张较快、人员流动频繁以及培训教育不及时等导致相关人员业务水平参差不齐，在与客户的交流中出现政策解释不清或各种推卸责任式指导的情况，外汇管理政策窗口宣传缺失，甚至出现个别人员由于对外汇管理政策掌握的偏差误导客户的现象，给个人用汇带来不便，可能诱发负面舆情。
　　（五）非柜面渠道个人外汇业务存在监管漏洞
　　按照现行规定，个人涉外收支交易由收付款人申报交易性质，但由于申报人对交易性质分类难以全部掌握，导致申报真实性有待提高。一是境內大部分民众对外汇政策知悉度较低，而采用手机银行等非柜面渠道收付汇往往缺乏银行业务人员的指导，个人在资金性质申报方面较为随意，甚至部分违规用汇的个人会故意混淆交易性质，将个人资本项下收付汇申报在留学、就医、旅游等项下，导致统计数据失真，存在跨境收支风险。二是采用电子渠道收付汇，个人与银行不发生接触，仅留存账户名称、流向国家、金额等简单信息，因此可以绕过人工审核，对于异常资金流出，只能采取事后核查方式予以筛查，客户配合程度难以保障。
　　三、政策建议
　　（一）强化对银行合规管理，提升内控管理成效
　　2019年5月国家外汇管理局发布了《银行外汇业务合规与审慎经营评估办法》（以下简称《评估办法》），其中在具体评分标准中，将银行个人外汇业务真实性审核、异常交易报告、分拆交易认定等方面执行情况作为个人外汇业务的评分依据。为了将“展业三原则”真正落实，银行必须配套相关“规则”。一是银行应结合《评估办法》及现行外汇政策自主完善内控制度，落实对业务和客户真实性审核的方式和渠道。二是加强对银行内部控制的管理。外汇监管部门应借助专项核查工作及时了解银行内控制度以及实施成效并予以评估，对不同规模、不同重要性的银行采取分类管理措施，实施差异化监管。三是树立正确经营理念，杜绝为经济利益而规避、博弈、违背外汇政策的行为。四是增强银行对内控风险防控的重视程度，对主观推脱责任的予以相应处理。外汇监管部门可在银行年度考核中加大对内控风险体系建设的考核分值，并借助现场检查和行政处罚中的有关罚则，确保银行落实主体责任。
　　（二）综合完善个人用汇真实性审核
　　一是从经济行为本身入手，以交易为核心履行真实性审核职责，确保单证符合现有政策规定，确保交易凭证真实有效、交易条件符合商业惯例。二是加强客户识别，履行好事前、事中和事后的客户尽职调查，全面把握客户情况。银行应针对不同的客户，详细规定需收集的客户信息以及获取客户信息的渠道;同时落实个人外汇业务实名制，完善银行身份认证系统。三是增强对电子银行的结售汇管理。银行要进一步完善电子银行个人结售汇系统的建设，完善电子银行系统预警功能，有效辨识个人分拆结售汇行为，实现异常行为的事前核查。
　　（三）加强银行从业人员政策培训和个人客户政策宣传
　　银行必须加强对从业人员和客户的培训宣导，其中对客户培训内容应侧重宣传个人履行交易真实性的义务;对银行人员培训内容应侧重外汇局的操作指引、银行内控制度以及如何识别客户交易真实性的方式等。外汇监管部门目前已通过公开宣讲、实地调研等多种渠道开展了个人外汇业务政策宣传，而银行作为重要市场主体，应积极配合外汇局进行政策宣传，并自主开展业务宣传普及工作，包括针对不同的客户群体讲述个人外汇业务办理须知及流程，告知个人分拆结售汇等违法违规行为的危害及后果等。
　　（责任编辑    刘西顺;校对   XS）
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