对地方政府隐性债务风险的思考
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摘要：地方隐形债务风险指的是由于地方政府未按规定在限额范围内进行举债，或者承诺以财政资金来偿还债务以及提供违法担保的债务而引发的债务风险危机。本文首先分析了地方政府隐性债务风险的产生背景，然后简要论述了地方政府隐性债务类别，最后结合地方政府的债务实际提出有效遏止增量隐性债务、化解存量隐性债务的风险防控策略，希望能为相关政府部门及企业管理人员提供一定的借鉴与参考。
关键词：地方政府;隐性;债务风险
一、地方政府隐性债务风险的产生背景
近年来，各地地方政府为了促进地区经济发展，加快完善地区基础设施建设，提升地区公共服务能力，提高人民生活水平，通过多种途径举借了大量的资金，這使得地方政府的债务规模不断扩大，偿债压力也在不断增加。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的出台，更加强调了防范化解重大风险作为当前我国三大主要攻坚任务之首的重要作用，对于维持我国经济稳定向好发展意义重大。随着43号文件的发布，各地方政府也开始积极地探索构建规范地举债融资机制，在一定程度上有效治理了政府的显性债务，目前我国各级地方政府的债务风险整体在可控制范围内。从43号文件看，虽然通过建立举债融资机制，以政府的债务限额与预算管理的方式能够有效地限制地方政府债务增速，但实际上这种方式对于一些地方政府的违法违规或变相举债所形成的隐性债务限制作用有限。这主要是由于这种类型的债务并不会使得显性债务规模增加，因此避免了债务限额约束，而且政府的预算一般是“一年一编”，中期的财政规划则是按照三年滚动的方式进行编制，但这种类型的债务其期限通常在三年以上，因此所受到的预算管理的限制作用也相对较小。
二、地方政府隐性债务风险分类
按照债务来源的不同，主要分为三种类别。第一，地方政府或一些国有的企事业单位举债并承诺以财政资金偿还的债务。第二，由地方政府担保，国有企事业单位举债形成的债务。第三，由地方政府设立投资基金，在政府购买服务或开展PPP项目时以本金回购、保底收益等形式形成的债务。针对目前广泛存在的地方政府隐性债务，可将其具体划分为以下几种情况：1）一些地方政府通过其融资平台公司直接借入或者以回购、提供担保而形成的，但实际上是由财政资金偿还的债务。2）部分地方企事业单位利用金融产品如银行贷款、债券、证券以及金融租赁等或非法集资手段获取的，最终通过财政资金进行偿还的债务资金;3）在建设ppp项目时，政府约定对社会资本方投资本金进行回购，并承担相应的损失，从而确保社会资本方投资收益的一种“名股实债”的非法融资方式。4）以BT形式实施工程建设时，通过政府所签订的购买服务合同来进行融资，但借口决算未完成或者承包商带资承包等故意拖延工程款的支付，从而逃避政府债务管理。5）一些地方政府泛化滥用PPP模式进行举债融资，开展超出其自身承受能力以上的项目，导致地方政府存在较大的隐性债务风险隐患。6）部分单位或个人将机关、企事业单位的国有资产作为质抵押物进行融资，或者向企业注入一些不具有合法产权的经营性资产或者非经营性的资产，要求企业进行融资、通过售后回购、回租等形式进行变相地质抵押融资等。7）向企业注入未严格履行供应程序的土地并要求其进行融资，或者为了保障稳定的还款来源，承诺将政府的预期土地出让收入作为偿债资金要求企业进行融资等。
三、地方政府隐性债务风险防控策略
（一）坚决遏止增量隐性债务
一方面要加大对各种不符合正常法规程序的融资担保行为的查处力度，加强对各种隐性债务风险的防范管控，严禁以政府购买服务、投资基金或PPP项目融资等形式的变相举债行为，严格审核政府投资项目，强化预算控制约束[1]。同时，对新增项目融资，金融机构要考察其是否具有稳定的还款来源或者存在合法合规的抵押物，对于不满足规范要求的项目不允许向其提供贷款融资。
（二）稳妥化解存量隐性债务
在化解存量隐性债务方面，地方政府一定要端正态度，打破中央政府的“买单”幻觉，投资者也要树立正确的政府兜底观念，杜绝违法违规行为。目前，较为常见的化解地方政府隐性债务的途径主要有承接、转化和偿还三种模式[2]。
承接模式指的是地方政府通过发行债券，将所筹得的资金投入存量项目，从而化解存量隐性债务。在43号文件中提到债务置换的概念，主要是通过发行政府债券来置换部分贷款、企业债券等形式的地方政府债务。这种置换模式与化解隐性地方政府债务的承接模式有本质区别。前者更多体现的是一种等价置换原则，而后者的隐性债务并非是政府的合法性债务，因此并不等价，只能用“承接”而非“置换”来形容。
转化模式指的是将部分具有稳定现金流，能够保障还款来源的隐性债务通过合法的途径转化为企业正常的经营性债务，从而化解政府的存量隐性债务负担。如针对PPP项目建设中回购社会资本投资本金所形成的政府隐性债务，可重构PPP项目运营模式，合法取消上述约定，并通过办理相应手续将其转化为规范的PPP建设项目，从而实现债务的转化，这种转化模式既无需消耗大量的财政资金，还可以大幅降低地方政府债务额度，同时在操作上可行性也相对较强，因此通过这种方式化解地方政府债务风险的成效是最为显著的，也是未来发展的一个主要趋势。
偿还模式指的是通过让渡部分政府股权或国有资产权益、安排财政存量资金、企事业单位经营收入或项目结转资金来偿还政府隐性债务。但实际上大多数地方政府产生隐性债务的原因主要就是由于地方财力不足，因此也没有足够的收益资金去偿还债务，导致这种模式在环节地方隐性债务方面作用有限。
（三）科学运用金融工具
运用金融工具来化解地方政府存量隐性债务风险，主要的途径是通过借新还旧以及展期等形式运用金融工具来置换政府隐性债务[3]。在选择置换标时，要尽量避免选择成本高而且期限短的贷款或者标准化债券，防止加大政府的债务负担。在运用金融工具时，地方城投公司要积极同当地的金融机构加强沟通协作，防范地方政府债务风险，维持当地经济稳定向好发展态势。具体需要从以下四个方面着手：首先，对于资金成本相对较低的商业银行来说，在设置金融工具利率时，尽可能以市场贷款基准利率为参照标准，而对于其他商业银行或者金融机构，要充分考量市场变动因素来确定金融工具的定价，均衡各方利益，实现政府、企业与金融机构的多方共赢。其次，按照当前部分地区出台的化解隐性债务风险的方案措施来看，大多数计划在5-10年内去除隐性债务负担，因此建议在设置金融工具期限时也最好控制在10年以内。然后，鼓励企业积极同金融机构开展合作，并建议企业尽量选择市场化的融资方式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。最后，城投公司同金融机构在确定债务置换规模时，要符合客观的市场规律，不强求短期内置换全部存量隐性债务。另外需要特别说明的是，虽然通过债务置换改变了政府隐性债务的表现形式，将高息、短期的债务转变为低息、长期的债务，有效缓解了政府的短期偿债压力，但实际上政府的总体存量隐性债务余额并未减少。甚至于一些投资者认为政府的这些举措是在变相为其隐性债务兜底，从而形成错误的投资观念。但实际上，城投公司与金融机构的市场化协商，以及城投公司向金融机构开展的增信举措，都直接表明了金融工具的债务置换同政府兜底是有本质区别的。因此，有关部门要积极做好相关的宣传教育工作，帮助投资者正确认知金融工具的债务置换模式，促进各项隐性债务风险防控活动高效、有效开展。
四、结束语
综上所述，各地地方政府一定要积极防控隐性债务风险，以“遏止增量，化解存量”的基本原则实施风险防范举措，有效降低地方政府的隐性债务负担，促进当地经济又好又快发展。
参考文献：
[1]常欣.对地方政府隐性债务风险的思考[J].开放导报，2018 （1）：13-19.
[2]张旭，成睿.关于防范化解地方政府隐性债务风险的思考[J].债券，2019 （4）：38-41.
[3]路振家，闫宁，范嘉琛.化解我国地方政府债务风险的现实思考与政策选择[J].经济研究参考，2015 （40）：45-48.
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