我国税费改革后乡镇债务现状研究

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　　【摘要】 随着我国农村税费改革的推进，特别是农业税和农业特产税减免以来，我国粮食主产区乡镇债务呈不断增加的态势，严重影响了乡镇政府组织的正常运转，制约了农村经济的可持续发展，并成为诱发农民负担反弹的隐患。本文探讨了乡镇债务形成的类型和深层原因，提出了我国乡镇债务化解路径及对策建议。
　　【关键词】 乡镇债务，来源，路径
　　一、河南省乡镇债务的来源
　　河南省乡镇债务来源主要有三个方面，包括贷款、借款以及托管改制后的乡镇事业单位债务和其他债务；从河南省乡镇债务来源的主体比例关系来看，除了其它债务之外，由于托管改制后兜底产生的债务最高。然后，各部分所占的比例依次为：向上级财政部门借款、向个人借款、向农村合作基金会借款、向单位借款、向银行信用社贷款。
　　二、河南省乡镇债务形成原因分析
　　乡镇债务形成原因是多方面的，也是十分复杂的。决不能仅仅从某一个方面来认识和看待这一问题，必须从多个角度、全方位地分析其产生根源及形成机理。只有这样，才有助于我们寻求乡镇债务的化解之道。
　　（一）分税制财政体制改革不彻底
　　1994年实施的分税制改革不彻底，增加了中央财政收入的比重，省级财政收入所占比重亦有所增加，但却加剧了处在我国政权最末端的乡镇政府财政方面的困难，导致乡镇政府的事权和财权严重不适应，形成“财力向上集中”、“事权向下转移”局面。在财权已经大大缩小的情况下，乡镇财政支出包括人员经费、办公经费、本地区经济发展和维护社会稳定方面的支出却不断增加，而乡镇财政更是由于主体税种缺乏、税源枯竭和事权无限扩大而运转艰难财政收支矛盾日趋突出。事权与财权之间的矛盾，迫使地方各级基层政府特别是乡镇政府为履行繁重的行政管理和社会服务职能而无奈举债。
　　（二）城乡二元经济结构导致乡镇债务增加
　　城乡二元体制的社会资源配置与发展以牺牲农民生活来发展市民生活，以牺牲农村来发展城市，以牺牲农业来发展工业，实行工农业产品剪刀差价格机制、城乡二元户籍制度。其结果是农村、农业、农民只能维持简单社会再生产，严重阻碍了农村经济的发展，使农业发展在一个较低层面上徘徊不前。这种二元结构对乡镇财政建设的直接影响是削弱了乡镇经济发展的后劲，从而减少了乡镇财政收入的来源。
　　目前，河南省粮食主产区相当一部分农村经济欠发达、市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，使得乡镇政府难有充足的财源。
　　（三）乡镇自身管理方面存在问题
　　河南省粮食主产区许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的“包袱’’。这些乡镇出于发展经济、壮大财力的良好愿望，按照政府直接投资办企业的陈旧思路，在摸不清市场行情的情况下，盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，但由于信息、技术、管理、市场变化等原因，致使企业破产，各乡镇因此背负高额债务。财务管理混乱，缺乏监督机制。不少乡镇政府或财政所岗位职责不清，财务管理松散，支出缺乏预算约束，多头审批，随意性大。
　　三、我国乡镇债务化解路径及对策建议
　　乡村债务形成的原因很多，解决这一问题应该坚持区别对待、分类处理的基本原则。最关键的是要严格区分债务的承担主体，按照“谁受益，谁负担”原则来处理，不能搞“一刀切”。而且不能把乡镇负债看作是一种导致乡镇经济环境恶化而必须加以禁止的现象，要区分良性和不良债务。根据最优存量管理理论，并结合我国目前化解地方债务的经验，本文提出治本和治标相结合之策。
　　（一）进行乡镇债务重组
　　近年来，各地在化解乡镇债务的实践过程中先后摸索、总结出的通过“资产变现还债”、“拍卖‘四荒’化债”、“土地流转化债”、“削减高息化债”、“清收债权化债”等多种化债方法。不少地方采取这些方法化解乡镇存量债务已经获得了显著的效果，如黑龙江肇东市三年来运用这些方法化解村级债务4780万元。
　　乡镇现有的许多债务与债权是一种典型的三角债。农民或者企业欠乡镇的债务，乡镇又欠其他农民与企业的债务，乡镇实际上成了债权与债务的中介。因此，各地可以利用乡镇债务与债权的这些特点，采取“个人自愿，各方到场，干部带头，当面转账，完善手续”的办法，通过干部协调和群众自愿相结合的方式，让债权人与债务人协商挂钩，进行债权债务置换。经过双方履约签字后，互相冲转抵账，将乡镇的债权债务变成民间往来。
　　（二）广辟财源，寻找因地制宜的经济发展之路
　　财为政之本，无财便无以为政。因此，合理寻找和扩大乡镇财源是发展乡镇经济，实现财政自求平衡的根本途径。各乡镇应根据本身的条件，合理规划，有组织、有步骤地开展乡镇财源建设工作，努力提高乡镇经济的增长质量和效益。
　　因地制宜制定经济、社会发展规划。各乡镇制定的经济、社会发展规划应既有中长期的经济社会发展规划，也有短期阶段性目标，如本地GDP的年增长值、农民年收入的目标值以及针对一、二、三产业的布局规划。因地制宜发展地方经济，提高经济收入水平，减少存量债务压力，降低增量债务发生的可能性。
　　（三）建立合理的乡镇政府经济职能激励机制
　　构建科学合理的政绩考核指标体系。首先要降低经济业绩在政绩考核机制中所占的比重，改变过于注重经济发展指标的政绩考核机制；其次，围绕乡镇政府经济职能设计合理的政绩考核指标，要将乡镇政府公益性农技推广、农村劳动力转移、农业生产信息服务、环境保护等各项经济职能的履行情况都列入到政绩考核指标体系中，并根据重要程度分配权重系数。
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　　作者简介：胡艾迪（1993—），女，回族，河南省信阳人，现为郑州大学公共管理学院2010级行政管理专业本科生。
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