反洗钱金融监管模式国别研究

来源:用户上传      作者: 张思 侯合心

　　[摘要]本文首先系统归纳、比较了国际上具有代表性的四种以“风险为本”的反洗钱监管模式，随后介绍了我国反洗钱监管模式的建立与发展，分析了其各自的建构基础和执行机制，并阐述了金融监管部门在其中应发挥的作用和承担的责任，最后提出了对我国的借鉴意义。
　　[关键字]反洗钱　监管模式　启示
　　
　　一、国际上相对较有影响意义的反洗钱监管模式
　　
　　由于政治背景、历史文化、经济发展、法律传统的特点和政府部门行政管理现状的不同各国反洗钱监管模式也各有特点。目前国际上相对较有影响意义的反洗钱监管模式有四类。
　　
　　(一)政府主导为主的美国模式
　　在法律体系的构建上，美国以1970年《银行保密法》、1986年《洗钱控制法》和2001年《爱国者法案》为基础建立反洗钱监管法律体系，并以金融领域为其重点监管领域；在监管机构构建上，美国反洗钱监管机构包括财政部、司法部、美联储、税务总署、海关总署、联邦调查局、毒品管制局和美国邮政局。其中，反洗钱主管部门为财政部，他依据法律授权制定一系列的反洗钱规则，并勾勒出金融业反洗钱的大致框架。在此框架下，由于美国的不同政府部门和职能部门各自职责和分工明确，因此，职权清晰配合密切的有效反洗钱监管体制就此形成。首先，就金融层面上看，财政部对所有金融机构的统一登记注册管理使其拥有了从源头上监控的渠道；其次，就信息流动层面看上，先进完善的信息网络也促使反洗钱监管有效运作。它能有效避免各个机构职能和权限上的互相重叠和相互隔阂，使其充分发挥各自所长――这就是美国特有的“蛛网”式的反洗钱监管模式；在监管方式上，美国贯彻“风险为本的方法”原则，并将其概括为相关主体应“将最多的反洗钱合规资源投入到洗钱风险大的业务领域”。
　　综观美国反洗钱监管的模式与方式，不难发现其主要特点在于不同政府部门和职能部门按照各自职责和优势分工，形成职权清晰、配合密切的“以风险为本”的反洗钱监管体制。
　　
　　(二)行业自律为主的瑞士模式
　　与美国“政府主导”模式不同，瑞士反洗钱监管体制更加强调金融机构行业自律。这种自律模式是瑞士反洗钱规范体系演变过程中自然形成的。虽然目前瑞士反洗钱规范体系由金融机构的自律规则和政府立法共同构成，但自律规则要早于国家正式的反洗钱立法，是其反洗钱规范体系的主要内容。瑞士反洗钱监管模式主要有以下几个方面的特点：一是以现有金融审慎监管部门尤其是行业自律组织的监管作用为主，以专门的反洗钱监管机构监管其余机构为辅；二是以间接监管为主，以直接监管为辅；三是在监管手段上，以依赖外部审计公司来进行反洗钱监督检查为主，以反洗钱专门监管机构直接检查为辅；四是违反自律协议“客户尽职调查协议”的处罚远远高于违反法规条例规定的处罚。
　　
　　(三)平衡发展为主的英国模式
　　英国拥有包括议会通过的《2002年犯罪收益法》、财政部制定的《2003年反洗钱条例》行政规章、英国金融监管局制定的《反洗钱规则手册》、反洗钱联合指导小组制定的《英国金融服务业反洗钱操作指南》等法律法规，这些构成了英国较完整的反洗钱监管的法律体系。在监管体制的设计上，首先值得注意的是，英国是经济自由的发源地，一向信奉微观主体各尽“应尽勤勉”是一切制度得以构建的基石，这使英国的反洗钱监管呈现出鲜明的特色――行业自律。其次，英国反洗钱监管体制是由多个部门组成的综合管理系统，包括反洗钱政策及协调部门、执法部门、监管机构、情报机构和行业自律组织。这种监管体制的最大特点，就是使官方管理与民间自律、政策制定与实务操作、打击犯罪与防范风险结合起来。而其中起着最重要作用的专设机构则是国家犯罪情报局下设的经济犯罪处(ECB)。它除负责接受、调查、分析可以交易报告、维护金融情报数据库外，还负担内部培训、帮助其他国家建立反洗钱体系、协助他国金融情报部门的调查工作、承担埃格蒙特集团相关工作等职责。与美国“蛛网”式不同，他只针对接收到的可以交易报告展开调查和分析，并以他为中心形成英国“引流式”的反洗钱监管模式。近些年，英国政府还对这一模式作了进一步调整完善：首先，成立由内政部官员主持的特别行动组，以评判反洗钱执行主体的运作绩效，并对整个反洗钱体系的运作和各行业部门的相互配合进行协调；其次，出台针对提高可疑交易信息报送质量的专门规则，以减少大量提交与洗钱无关的信息给反洗钱工作带来的不必要的工作量；再次，将ECB划分为数据管理、联络及情报研发等三个中心，使其各司其职；最后，在执法机构之间建立起相互协调和相互监督机制，以提高整体执法力度。
　　关于反洗钱监管方式，英国同样遵循着“风险为本的方法”原则(RA)，并将其概括为两个方面，一是反洗钱制度体系必须能够充分反映与业务和客户相关联的洗钱风险；二是必须充分考虑真正的交易客户不在场时更大的洗钱及恐怖主义融资风险。目前，英国以风险为本的反洗钱监管在以下方面已取得积极进展。
　　一是明确反洗钱与商业风险控制之间关系，明确两者的目的所在，这是英国金融监管当局推行RA是首先采取的步骤。二是金融监管部门能够对不同类型的金融机构进行检查和评估，并按照不同主体的风险类别进行深度调研，因此能够深刻地了解到金融领域存在的反洗钱薄弱环节。三是监管当局区分不同的监管对象，实行有差别监管。英国监管机构将所存在的洗钱风险划分为高风险、中高风险、中等风险、低风险四级，实施不同强度的监管。四是英国风险评估和检查已实现了制度化。
　　
　　(四)倡导教导、强调合作为主的澳大利亚模式
　　从目前看澳大利亚反洗钱体系主要包括1987年《金融交易报告法》、《2002年犯罪收益法》、《2002年反恐融资法》等。澳大利亚交易分析与报告中心(AUSTRAC)是向司法部负责的独立的联邦政府部门，具有反洗钱与反恐融资监管者和金融情报中心的双重职能，其监管比较松散。在不违背法律的前提下，他主要通过各种形式宣传《金融交易报告法》的方式，向所有行业提供帮助服务，并积极针对不同现金交易商的特点采取合适的援助措施帮助其更好地履行交易报易义务。AUSTRAC的主要监管手段包括现场教育访问、联合调研和正式合规审计等。
　　从总体来看，无论是美国模式、瑞士模式、英国模式还是澳大利亚模式，都是建立在各自的基本国情基础之上的，与各自的金融、经济、法律、社会状况、文化乃至民众观念等相适应。
　　
　　二、我国的反洗钱监管模式及方式在探索中发展
　　
　　我国反洗钱还是一个较新的课题。在经济转轨和社会转型的过程中，各类违法犯罪活动此起彼伏。这些犯罪活动往往与转移和掩饰违法犯罪所得的洗钱活动相互助长、滋生。特别是近年来随着我国市场经济的发展、对外开放步伐的加大尤其是随着资本管制的逐步放松，跨国洗钱活动也日益猖狂起来，跨国洗钱等资本的非法流出流入也将更加猖獗，从而很有可能逐渐成为我国金融安全和金融主权的一大威胁。

　　2003―2008年，我国主要遵循了“规则为本”的方式构建金融业反洗钱的监管模式。主要是参照国际标准，立足中国国情，确立了中国反洗钱法律、监管组织机构的基本框架，建立起了较为完整的反洗钱制度。在法律体制方面，首先先后两次修订《刑法》，并于2006年审议通过了《中华人民共和国反洗钱法》明确了金融机构的反洗钱义务；其次先后颁布了《金融机构反洗钱规定》等四个反洗钱规章，将反洗钱监管范围由银行业金融机构扩大到证券业、期货业、保险业等金融机构。在制度建设方面，我国也根据真实国情特点由中国人民银行于2003年成立反洗钱局，来专门负责组织协调反洗钱工作，并积极建设反洗钱工作的部际联席会议机制以及金融监管部门反洗钱协调机制。
　　从我国实践情况来看，这些法律法规制度有效地指导了反洗钱监管起步阶段我国金融机构反洗钱工作的顺利展开。2005年、2006年、2007年中国人民银行依法对3351家、3378家、4533家金融机构进行了反洗钱现场检查。其中2007年检查银行业金融机构3909家，证券期货业金融机构96家，保险业金融机构528家。对于现场检查中发现的问题，中国人民银行依法进行了处理，对部分金融机构实施了行政处罚，其中2007年全年被处罚金融机构共计350家，罚款金额为2652.42万元。
　　然而，从上文归纳的具有代表性国际模式的分析比较可以看出，目前国际上最流行的反洗钱监管模式是以“风险为本”的模式。我国也在反洗钱监管模式初步建成后，进行了探索性的转变，提出了创建具有中国特色的“以防为主、打防结合、密切协作、高效务实”的反洗钱机制。推行风险为本的反洗钱监管方法，注重新形势下监管新标准，以兼顾针对性、有效性和均衡性为制定实施原则，在实践中努力探索创建具有中国特色的、有效的反洗钱模式。
　　从实践上看，2009年中国人民银行开始执行以风险为本的监管理念，调整反洗钱监管政策，确定了以风险为本、客户为中心、以流程控制为手段的金融业反洗钱工作基本思路对3364家金融机构及其分支机构进行了现场检查，并对其中282家违反反洗钱规定的金融机构处以罚款，罚款总额达2703.6亿。
　　
　　三、国际反洗钱监管经验对我国的启示
　　
　　(一)继续推广风险为本原则
　　国际实践证明，风险为本原则无论是金融机构对其客户、产品的反洗钱监管，还是反洗钱监管部门对金融机构和特定非金融机构的监管都是比较有效的，我国应继续坚持推广这一原则。当然由于我国正处于推广的起步阶段，法律环境和公众意识等方面较发达国家与地区有较大的不同，因此推广“风险为本”反洗钱监管仍需要一个循序渐进的过程。
　　
　　(二)转变监管思路，强化非现场监管
　　从上文所引的数据可以看出，自2003年人民银行开始履行反洗钱监管职责以来，主要采用了现场监管的方式，这样做的好处是迅速将反洗钱工作推广到各银行业金融机构，极大地促进了银行业金融机构开展反洗钱工作的积极性。但应一方面，片面强调现场监管和处罚的方式也导致部分银行过于片面化、表面化进行反洗钱工作，致使反洗钱监管效率低下。我们应充分注意到检查只是人民银行反洗钱工作职责的一部分，协调和督促工作同样重要，人民银行应是进一步强化关于督促金融机构建立适合其组织体系的反洗钱工作机制的职责。
　　
　　(三)充分发挥金融机构反洗钱工作的主观能动性
　　金融机构是反洗钱工作的核心和主力，没有金融机构的主动参与和支持，反洗钱工作无法取得实效。因此，应积极构建金融机构反洗钱自我评估框架，鼓励金融机构发现不足并及时纠正，充分发挥金融机构在反洗钱工作中的主动性和创造性。
　　
　　(四)积极推进反洗钱国际合作
　　随着资本管制的逐渐放松，跨国洗钱活动还将日益猖獗。在国内反洗钱体系尚待转变完善的条件下，对境内的洗钱活动未必能够实现十分有效的预防和围堵，这就要求必须有一个比较有效的境外追截机制，使黑钱即便能够成功洗出国境，也仍逃不出法律的制裁。
　　
　　参考文献
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　　[4]国家外汇管理局赴英国、瑞典反洗钱考察团．英国、瑞典：反洗钱博弈．中国外汇．2006(3)：32-34．
　　[5]中国人民银行．2007年中国反洗钱报告(摘要)．
　　[6]中国人民银行．中国反洗钱战略．
　　[7]中国人民银行．2009年中国反洗钱报告．
　　
　　作者简介：张思(1984-)，女，汉族，云南财经大学财政与经济学院，国民经济学硕士研究生，研究方向：货币政策理论与实践；侯合心(1958-)，男，汉族，经济学博士，云南财经大学财政与经济学院，教授，研究方向：国有商业银行改革与货币策理论。
　　
　　注释
　　[1]如果将反洗钱信息比做一条条的蛛丝，则居于蛛网中心的Fin-CEN(金融交易数据库)便是编织整个蛛网的蜘蛛；FinCEN的运作使得反洗钱信息得以形成一个互为补充、交叉配合的系统网络。
　　[2]“风险为本的方法”原则，即反洗钱规制范围内的义务主体应当科学准确地评估本行业、本单位、本部门面临的洗钱风险，有轻重、有主次地履行反洗钱合规职责，以有效监控和防范潜在的洗钱行为。
　　[3]反洗钱法律、行政法规和行业规范三级立法并存，体系完整。第一级立法是国会通过的反洗钱法律，对反洗钱的基本制度和原则作出规定；第二级立法是政府制定的反洗钱法规。它们以法律为基础，或细化法律中的有关规定，或将相关原则具体化为某一或某些领域适用的具体制度；第三级立法是行业性监管部门或行业性组织制定的行业性反洗钱规范。
　　[4]埃格蒙特组织(The Egmont Group)是1995年由一些金融情报机构发起并组建的，是各国金融情报机构之间的非政府性国际组织。
　　[5]英国反洗钱监管的这一独特的引流式结构设置是与其基于真实怀疑的可疑交易报告制度(欧洲模式)密切相关的。欧洲模式把交易是否可疑的判断权下放给了各行业的具体从业人员，让他们，根据各自的行业特点、相关的行规及反洗钱法手册等进行独立判断，并及时向ECB报告，ECB只针对接收到的可疑交易报告展开调查和分析，因此是英国反洗钱监管分散结构体系中的“引流”。
　　[6]2006年新通过的《反洗钱与反恐融资法》，取代了原《金融交易报告法》，赋予了AUSTILAC制定反洗钱与反恐融资规则、检查和执法的监管权力。
　　[7]这是反洗钱处于起步阶段国家比较通行的监管模式。该方式通过建立规则，制定各项反洗钱规范性条文，以法律、法规或行政命令要求金融机构一一遵照执行，并通过现场检查等强制性措施督促指导金融机构严格遵守反洗钱法规。
　　[8]本资料出自《中国反洗钱战略》。《中国反洗钱战略》是由人民银行自2007年起牵头组织研究，在反洗钱部际联席会议共同讨论的基础上形成了讨论稿，于2008年底第五次工作会议上获得了原则性通过，并在2009年12月30号正式对外发布。

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