关于构建高校全面预算管理体系的思考

来源:用户上传      作者: 孙琪华

　　摘 要:高校预算管理贯穿着财务管理的全过程，越来越受到人们重视。文章在分析目前高校预算管理存在问题的基础上，提出构建高校全面预算管理体系的理念和方法，为高校预算管理科学化、精细化的实施提供一定参考。旨在进一步加强高校预算管理，提高高校财务管理水平。
　　关键词:高校 全面预算 管理体系
　　中图分类号：G647文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2010）12-109-02
　　
　　高校财务预算是高校根据教育事业发展目标和任务编制的年度财务收支计划，也是学校组织收入、控制支出的依据。随着高等教育体制改革的不断深化，高校资金来源和支出日益多元化，如何提升高校预算管理水平已成为高校积极探索的重要课题。近年来，财政部门对高校实行了“部门预算”、“国库集中收付制度”等公共财政体制改革。2008年1月为深化预算管理制度改革，加强预算执行管理，实现预算管理的科学化、精细化，财政部发布《财政部关于进一步加强预算执行管理的通知》(财库[2008]1号);2010年6月21日通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》在“加强经费管理”这一章中强调:“建立科学化、精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率”。由此可见创新预算管理理念，构建科学的高等学校预算管理体系势在必行。
　　一、目前高校预算管理存在的主要问题
　　1.高校财务预算意识不强。目前大部分高校尚未建立健全财务预算管理制度。校内各学院、部门对预算管理工作认识不足,认为学校预算编制工作只是财务部门的事，没有积极主动地参与预算编制，只是被动地接受学校下达的预算指标，或是盲目的争资源、争预算。财务部门在编制预算时，也只是按照上级财政批准的拨款计划，力求维持年度收支平衡, 既没有考虑学校的中长期发展规划,也没有各学院、部门以及教务、科研、人事等职能部门共同参与，缺少一种自下而上，再自上而下的过程，使财务部门编制的预算缺乏细致可靠的依据和夯实的基础, 预算管理流于形式，无法适应财政部门预算管理改革的要求。
　　2.预算编制方法缺乏科学性。目前高校大都实行的是“统一领导，分级管理”的财务管理模式，财务部门根据上级财政批复的预算编制校内预算时，大多采用的是“基数+增长”的方法，即主要以上年（或往年）正常收支为基数，考虑当年可能发生的收支变动因素，来确定当年的预算收支数，这种方法容易操作。但是，由于预算编制时过于依赖上年度收支基数，缺少对基数合理性和绩效分析，有可能固化了高校资金在各部门之间的分配格局，致使各部门想方设法争项目，争预算，不合理支出长期存在。对专项资金的预算，未能实行专项项目滚动预算，也缺乏对专项资金使用的绩效评价，使专项资金预算未能与学校总体规划相适应，导致专项资金使用效益不高。
　　3.预算执行控制不严，预算监督机制不键全。“重预算编制，轻预算执行”是高校普遍存在的现象。按照现行部门预算管理的要求,财务预算一经确定，必须严格执行，未经法定程序不得随意变更或调整。但是，由于在高校预算管理中，没有建立科学有效的财务预算管理及监督机制，缺乏完整的预算控制系统，预算执行的约束力不强，许多高校执行时只将其作为一种“计划数据”来参考，在预算执行中不断调整、追加或补充预算，甚至有的项目是先施工、后立项，然后再追加预算,导致整个预算有名无实。另外预算指标下达时间滞后，无法进行事前、事中控制，致使预算成为一种事后预算，失去了预算编制的作用。
　　二、构建全面预算管理体系
　　1.目的与意义。全面预算管理是一种集系统化、战略化和人本化理念为一体的现代管理模式，它通过业务、资金、信息的整合，明确、适度的分权、授权，战略驱动的业绩评价等，来实现资源合理配置、战略有效贯彻、经营持续改善、价值稳步增加的目标。
　　与传统的管理模式相比，全面预算管理的主要思想和最大优势在于建立了一种权责利相结合的管理体系，明确各部门的责任分工，并赋予与其所承担的责任相适应的权力，对其工作业绩进行考核决定奖惩，真正建立权责相符、利益驱动的管理新模式。
　　学校财务预算管理体系应以实现二级单位的全面预算为核心，以有效的绩效评价及激励为基础，从而实现学校资源的优化配置，优化财务结构、提高财务绩效、提升学校财务运筹能力。
　　2.基本内容及方法。全面预算管理体系由学院预算体系、机关和教辅部门预算体系以及财务绩效评价体系三部分构成。
　　（1）学院预算的基本内容。{1}常规经费。预算收入由学校按生均定额和绩效下拨的经费和学院自筹经费两部分构成。按生均定额下拨的经费包括本科生教育经费、研究生教育经费和学生活动经费,绩效拨款包括教学绩效拨款、科研绩效拨款和人才培养绩效拨款三部分。自筹经费指的是各学院社会服务分配的收益。预算支出主要包括：教学支出、科研支出、师资队伍建设支出、学生事务支出、招待支出、社会服务成本支出、奖励和福利支出和其他支出。学院应根据经确定的预算收入总额，结合学院下年度的工作计划按以上支出明细编制预算。{2}专项经费。专项经费是指学校在预算安排中有特定用途的、按项目进行管理的预算经费。专项经费主要包括校外专项经费和校内专项经费。校外专项经费收支编制按照上级主管部门专项申报时要求编制；校内专项经费由各学院向职能部门申请，各职能部门按照项目的轻重缓急程度进行排序，提出预算方案报学校财经领导小组审批。学校各项拨款定额标准（包括绩效拨款）由学校财经领导小组根据学校不同时期的发展需要制定。
　　（2）机关和教辅部门预算的基本内容。预算由业务经费、行政经费和专项经费三部分组成。业务经费预算主要指部门常规业务所需经费，由各部门根据下年度工作事务需要，结合以前年度实际支出情况进行测算；行政经费预算主要指为保证部门日常事务所必须的支出，由财务处根据部门定编数及相应的定额标准确定；专项经费预算主要指部门用于特定的专项工作、创新工作等所需的经费，由各部门根据实际工作需要逐项进行详细测算。业务经费与专项经费预算方案报学校财经领导小组审批。
　　（3）财务绩效评价体系。为了保证预算管理改革取得预期成效，学校应建立相应的财务绩效评价体系，并建立良好的激励机制。财务绩效评价体系的核心是评价指标的确定，可采用多目标理论建立指标体系，指标体系建立后，评价工作的成败主要取决于工作流程设计和具体方式方法。通过绩效评价体系，对预算管理进行绩效评价和质量评估，为下年度预算编制提供调整依据。
　　3.预算编制时间与预算审定。各二级单位预算按公历年度编制，预算年度为每年的1月1日至12月31日。各二级单位应在每年7月底向财务处提交下一年度预算方案。由财务处进行初步审核，并和各二级单位交换意见；10月底财务处将预算草案提交校财经领导小组进行审议；12月底预算方案经党委常委会（校务会议）审定后下达各二级单位。
　　4.预算的执行。预算一经审定，各二级预算执行单位在年度内严格执行。除重大突发性事项外，原则上不随意进行调整。
　　各二级单位的负责人是各单位预算执行的第一责任人，经费负责人应按照事权与财权相结合的方法审批执行各项支出预算，严格按照预算中列明的项目和金额办理有关结算手续。
　　三、实现高校全面预算管理的保障措施
　　1.预算管理组织架构是做好预算管理工作的前提。学校应成立由校长挂帅，财务、人事、审计、设备、后勤等部门组成的学校财经领导小组，统一对学校各项预算制定、执行、分配等一系列事项进行监督管理和咨询、指导，领导小组下设办公室，办公室设在财务处，作为预算的常设机构，负责预算的日常工作。要充分发挥预算管理组织的作用,确保预算工作的开展和实施。通过各种途径宣传预算工作的重要性，以引起学校各级领导的高度重视，各二级单位的负责人是各单位预算执行的第一责任人，使预算管理工作做到责权利相统一，财权和事权相统一。
　　2.建立健全预算管理制度，提高预算执行的刚性。预算执行的刚性直接关系到高校预算管理的严肃性、有效性和权威性。高校要根据上级的有关规定，结合学校的实际，制定出适合本学校的预算管理制度，做到有法可依，有章可循，严格执行。校内各预算单位的经费支出必须在年度预算经费中列支，特殊情况下的超预算支出应按照规定申请调整预算，调整预算须经学校最高行政领导会议集体讨论；要建立大额资金审批制度，重大的财经决策和大额资金使用，必须组织科学论证，并经学校领导集体讨论，不能个人专断。应增加预算管理的透明度，实行财务公开制度，及时公布预算信息，接受审计、纪委、职代会的监督。
　　3.建立财务预算信息化平台，强化预算管理。财务信息化平台是强化预算管理的技术保障，高校应建立“财务核算与预算一体化”的预算管理信息系统，一方面，对各二级单位的预算计划及执行情况进行实时监控，严格控制资金流向，一旦发现超计划或无计划用款现象等，系统就发出预警,停止支付。另一方面, 各二级单位还可通过校园网及财务查询系统实时掌握各单位的预算执行进度和情况,及时做出相应决策，以保证预算计划的顺利完成。
　　注：[本文为江苏省教育厅2009年高校哲学社会科学基金项目“高校财务系统与国库支付系统对接的实现与应用”（编号09SJA630011）的基金项目]
　　
　　参考文献：
　　1.《财政部关于进一步加强预算执行管理的通知》(财库[2008]1号)
　　2.《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》2010.6
　　3.孙磊.高校预算管理存在的问题与对策,吉林建筑工程学院学报,2009(10)
　　4.熊娜等，转变观念.强化预算管好.昆明医学院学报，2009（3）
　　5.俞春云.高等学校财务预算问题研究,经济研究导刊，2009(35)
　　6.王化成.全面预算管理,中国人民大学出版社,2003
　　7.应望江.全面预算财务管理体系的探索与实践,财经高教研究，2008(3)
　　（作者单位：苏州大学 江苏苏州 215021）（责编：吕尚）

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