怀化市林权抵押贷款业务调查
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作者: 左光耀
2011年来，怀化市在政府的主导下，开展了新一轮的林权改革，金融、林政等部门协调配合，推动森林资源转化为森林资产，推广林权抵押贷款业务，取得了明显成效。怀化市是全国九大重点林区，林业是怀化市重要的生态品牌和基础产业，但全市林权抵押贷款业务的发展现状与林业发展水平和林农、林业企业的实际需求尚有差距，金融机构的参与度较低，林权抵押贷款业务尚处于初级、起步状况，需要进行更加深入地探索和实践。
一、怀化市开展林权抵押贷款业务取得明显成效
2007年，怀化市作为湖南省林权制度改革唯一试点市，为深入推进林权制度改革，怀化市委、市政府制定下发了《中共怀化市委怀化市人民政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》等规范性文件，从制度层面对林权改革涉及的各个环节、要素进行组合，全面推进林权制度改革。
（一）林权改革制度逐步完善，金融支持林权改革的基础进一步夯实。
一是组织林地勘界定权，明晰林业林农产权。截止2011年6月末，全市完成林权换发证外业核实面积2892.85万亩，现场核实率93.1%；发证面积2844.07万亩，发证率96.2%，初步实现了林地产权明晰、主体明确的工作目标。二是制定林权抵押制度，规范林权抵押程序。2008年，市政府相继颁布了《关于全面推进森林资源资产抵押贷款的指导性意见》、《怀化市森林资源资产抵押贷款管理办法（试行）》和《怀化市森林资源资产抵押登记管理办法（试行）》等制度办法，为规范林权抵押贷款业务提供了操作依据。三是构建林权市场体系，搭建流转服务平台。怀化市辖各县（市、区）一级共建立11家林权交易中心、13个林地林木资产评估中心，推动林地林木从“静资产”转化为“活资本”。三是推行采伐制度改革，优先受偿金融债权。采取“自上而下、上下结合、逐级把关、两榜定案”的分配方式，增强林木采伐计划的公正性和透明度，并对银行抵押林权需砍伐变现的优先安排指标，确保金融债权优先受偿，降低信贷资产清偿风险。四是降低育林基金标准，实施林业减负增收。市政府将全市林业行政事业人员全部纳入财政预算列支供养，并将育林基金计征标准由原来的每立方120-150元降低至80-120元，取消各种收费4000万元，每年可还利于林农近8000万元，增强了林业发展后劲。
（二）涉农金融机构稳妥推进林权抵押贷款业务，林业发展得到信贷支持。
实施林权抵押，使农业发展银行、农村信用社等涉农金融机构破解了“无有效抵押担保难放贷款”的瓶颈，开辟了除土地、房产之外新的有效抵押方式，林业发展重获信贷支持。截至2011年6月末，全市涉农金融机构林权抵押贷款余额1.14亿元。
（三）银行保险携手合作，着力发展政策性农业保险业务，降低林业生产风险。
怀化市保险部门积极推广森林保险业务，纳入政策性农业保险范围。银行业机构加强与保险公司的合作，发展“信贷+保险”产品，对农业生产企业和农户申请5万元以上贷款的，可向保险公司投保农业保险，银保共担风险。截至2011年6月末，全市森林投保面积2586.4万亩，投保金额103.4亿元，覆盖全部有林地，受益林农达103.12万户，有力地支持林权抵押贷款的发展。
二、开展林权抵押贷款业务中存在的问题
作为湖南省林权制度改革的唯一试点市，怀化市林权抵押业务发展缓慢，制约着怀化市经济的发展。
（一）林权抵押基础工作尚待夯实。一是林权基础信息不对称。林业主管部门完成的外勘核查、登记造册、输机发证等基础信息，未能实现与涉农金融机构之间的对接，不能实时共享。二是林权证涵盖信息不充分。林木蓄积量、林木价值无法在林权证上得到及时反映。三是林业评估机构不合规。以林业调查队为主体林业评估机构，其评估结果难以承担相应民事和法律责任。
（二）林权流转服务平台不完善。当前，怀化市的林权市场体系处于一种不尽完善的状态，金融机构最为关注的森林资源收储中心尚无一家，这也是影响怀化市林权抵押贷款业务发展最为主要的原因。由于没有成立森林资源收储中心，没有设立担保基金，抵押物的砍伐、收储、处置、变现就无法落到实处，信贷资产缺乏安全保障，从而影响了金融机构的放贷积极性。
（三）林权抵押贷款制度存在局限性。《怀化市森林资源资产抵押贷款管理办法（试行）》规定的贷款用途为：造林、育林生产费用贷款；林产品开发、生产、加工贷款；林产品经营、流通贷款；林业机具贷款等。林农的生活消费等领域的贷款需求不在其列；同时，在实际操作中，金融机构着重考虑“纯林业”的信贷需求，办法中列明的“与林业生产经营及农村经济发展相关的其他贷款”条款成为一纸空文，使大量的“三农”信贷需求不能通过林权抵押来满足。
（四）配套扶持政策不到位。多数县（市、区）财政未出台林权抵押贷款贴息、林业保险保费补贴、涉农贷款风险补偿等配套政策措施，挫伤了金融机构办理林权抵押贷款的积极性。森林资源资产收储中心担保贷款业务，因担保基金难以落实，无法开办。
（五）金融机构参与度不足。一是参与林权抵押贷款业务的金融机构偏少。目前全市仅有农业发展银行和农村信用社两家金融机构开展林权抵押贷款业务。部分国有商业银行有意涉足，但苦于其上级行没有林业授信政策，只能望“林”兴叹。农业银行则因林权抵押贷款周期长，与其现有信贷品种不对应，无法涉足林权抵押贷款业务；同时，林权抵押贷款业务环节的抵押担保、担保变现、不良贷款处置等金融机构高度关注的问题不能得到有效解决，金融机构的积极性不高。二是金融支持林业发展总量不足。目前林权抵押贷款余额仅1.14亿元，相对于全市350亿元的林木价值而言，林权抵押贷款业务仅仅是起步。按测算，在森林资源丰富的怀化，如按30％的抵押率计算，可以撬动银行贷款105亿元，森林资源转化森林资产空间无限。
三、推动怀化市林权抵押贷款业务发展的建议
怀化市森林资源丰富，推进林权抵押贷款具有雄厚的林业资源基础，也有现实的信贷需求。借鉴外地的先进经验，结合怀化实际，全市上下要进一步统一思想，提高认识，大力发展林权抵押贷款业务，做活“林业资源变资产”这篇大文章，必须做好森林资产评估、林权抵押登记、贷款贴息、担保、林木火灾保险、林权流转、森林资源收储、贷款风险补偿等八个环节的工作。
（一）提高思想认识。全市各级各有关部门要把大力发展林权抵押贷款业务，作为推动林权制度深化改革，解决“三农”发展贷款难，加快新农村建设的一件大事来抓。市县两级政府要成立专门机构，构建“政府主导、人民银行推动、林业部门和金融机构参与、有关部门密切配合”的工作机制。
（二）建立健全林权信息管理系统。林业部门要建立农户森林资源资产信息数据库，涵盖林地面积、林木蓄积、资产价值、四至界限等基础信息，创造条件逐步推广“林权IC卡”，开通金融机构查询端口，实现信息共享，使林权资源动态信息在林农、林业部门、金融机构之间的充分对称和透明。
（三）健全完善流转服务平台。各县（市、区）要在完善林权管理中心、林权交易中心和林权评估机构组织功能的基础上，加快组建森林资源收储中心，各县（市、区）财政要分别注入300万元左右资金，作为林权担保基金，使其既能为抵押的森林资源进行收储和处置，还能为林农和林业企业贷款提供担保。鉴于国家尚未实行统一的森林资源评估师资质认定制度，建议由市政府出台文件，暂时明确同级森林资源调查机构代行森林资源评估职能。要进一步规范林权资源流转服务平台收费行为，遵循“扶农、助农”的宗旨，明确登记、收储不收费；评估、交易少收费，能免则免，能减则减。
（四）修订林权抵押贷款管理办法。拓展林权抵押贷款用途，使其成为金融支持包括林业在内的整个“三农”发展的拳头产品。为了支持怀化市油茶林基地建设，要单独制定《油茶林权抵押贷款管理办法》。在发挥涉农银行机构主渠道作用的同时，积极引导其他商业银行开办林权抵押贷款业务。
（五）完善配套扶持政策。在省管县的财政体制下，市政府可以通过奖优罚劣的措施调动县（市、区）的积极性，地方政府的扶持政策主要靠县级财政买单。各县（市、区）财政要按照同期限贷款基准利率的50%提供贷款贴息；按涉农贷款平均余额5‰建立风险补偿金，一旦发生林权抵押贷款损失，从风险补偿金中对金融机构补偿50%。有条件的县（市、区），应借鉴丽水做法，采取打包联保方式，由财政（中央30％、省25％、县45%）出资一次性与保险公司签订林木火灾保险保单，实行统一保险，统一理赔；不具备条件的县（市、区），财政向投保的林业企业和林农，至少提供70%的保费补贴。
（六）建立目标管理考核机制。将林权抵押贷款业务发展情况纳入金融机构年度信贷目标管理考核，纳入县（市、区）政府年度绩效考核内容，市政府林权抵押贷款业务推动领导小组要按季调度进度，加强检查督促。
（作者单位：中国人民银行怀化市中心支行）
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