我国国有企业公司治理问题研究
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作者: 焦崇伟
【摘 要】 我国自改革开放以来，特别是从20世纪90年代以后，股份公司得到较大规模的发展，大量的国有企业经过现代企业制度改造，新型国有企业不断产生。本文对我国国有控股上市公司的治理结构存在的问题进行了深入的分析，并提出完善我国国有企业公司治理结构的对策。
【关键词】 国有企业； 国有企业改革； 公司治理结构
一、国有控股上市公司治理结构存在的问题
我国国有企业改革，经过多年的努力，一大批规范上市改制为股份有限公司的国有企业，公司治理结构的组织形式和组织构架已经相当完备。令人不解的是，现实中的大量事实表明，许多早已建立起公司治理结构的改制企业，其运行机制和运转方式并没有发生根本性的转变。原有体制的许多问题、矛盾、弊病，在新的改制形式下依旧存在。下面笔者就外部环境和公司内部两个层面，对我国国有企业公司治理结构存在的问题进行分析：
（一）公司治理的外部环境分析
公司外部治理机制发挥作用的前提是资本市场竞争。政府应通过履行自己的经济职能，营造一个包括健全、成熟的市场体系，有效的宏观调控系统和完善的社会保障制度的良好宏观经济环境。目前，国企公司改革过程中与公司治理结构紧密相关的外部环境存在如下问题：
1.资本市场不健全
近几年我国股票市场虽有很大发展，但存在上市公司少，市场容量小，不规范等问题。主要是：
第一，股权结构不合理。
在股份公司中，国家股和法人股所占比例过大。可流通股占公司总股本的比例太小，相当一部分股份不能流通，失去了股票的生命力，也使股票市场调配资源的功能得不到发挥。
第二，股票市场分割严重。
中国一家股份公司的股票可能在不同的市场上流通，如A股市场、B股市场、H股市场或N股市场，而且在各个市场上流通的股票发行条件也不一样，造成同股不同权，同股不同利，同股不同价。
第三，证券市场上机构投资者少。
没有机构投资者的股市是一个不成熟、不完善的股市。证券市场包括广泛的内涵，包括股票市场。只有股票市场发展了，证券市场调配资源的功能才能得到真正发挥，才可以说形成了真正意义上的证券市场。
2.外部监控机制不健全
主要表现在三个方面：第一，银行等作为债权人对公司实施的监控作用较小。尽管我国建立了较为良好的银企关系，但是现行法律禁止商业银行向证券业和非金融行业进行股权投资，这些行业的公司董事会中没有任何来自商业银行的代表。第二，外部的公司控制权市场或者是并购市场对公司实施的监控作用也非常有限。股权分置改革启动之后，国有股和法人股理论上讲可以逐步流通，对国有控股企业的业绩考核也逐步转为以公司的股价为主，这在未来将会为加强外部控制提供条件。第三，完善经理市场是另一个从外部监督公司的重要机制。我国资本市场的现状与目前的股权结构极大地限制了经理市场在约束公司经营者行为方面的作用。由于没有建立起评价经营者管理才能的制度，经理市场培育在我国也并不具备现实可操作性，所以经理市场对公司的监控作用也非常有限。
（二）公司内部治理结构分析
股权结构，董事会、监事会和高层管理人员激励是公司治理结构最为重要的三个部分。首先，股权结构是公司治理的基础，起着决定作用，它决定了股东结构和股东大会，进而决定了董事会、监事会和经理人员的组成。董事会是对外代表公司的执行机构，对公司治理有着十分重要的影响。其次，对高层管理人员建立有效的激励和约束作用是完善公司治理结构的关键。
1.董事会的独立性不够
我国公司法规定，企业的一切重大经营决策由董事会决定，公司董事会由股东大会选举产生。但一些公司股东大会根本没召开董事会就产生了，董事长的选举多是上级任命或选举之前与主管部门协商，征得上级主管部门的同意；董事的任命或解聘也不是召集股东大会决定，实际上董事会的产生具有相当大的随意性。由于董事会产生的不规范，没有立法及合理的报酬，董事会往往不敢或无意发挥独立行事的职能，使董事会变成承转上级行政命令的中介，失去了董事会应有的作用。
2.监事会的功能非常有限
我国的公司制企业采用的是单层董事会制度，与董事会平行的公司监事会仅有部分监督权，而无控制权和战略决策权，无权任免董事会成员或高级经理人员，无权参与和否决董事会与经理层的决策。同时由于我国《公司法》等法规在规范公司治理结构方面以股东价值为导向，只重视了董事会的作用而忽视了监事会的地位，监事会实际上只是一个受董事会控制的议事机构。
二、完善我国国有企业公司治理结构的对策
（一）外部环境
1.发展资本市场
总体来说，资本市场的作用包括三方面内容：其一是债务资本市场；其二是股票市场；其三是公司控制权市场。股权分置改革前，在我国要实行兼并是不容易的，股改后兼并必将频繁出现。结合外部市场控制的公司治理模式，中国的资本市场应增强其实力，为公司治理结构的改善提供激励机制。
2.解决“内部人控制”
根据十五届四中全会《决定》和“十六大”的精神，国务院已经组建了国家国有资产监督管理委员会，国有资产监督管理委员会有利于政资分开。但要将国有资产管理和经营体制改革的宏观决策落到实处，仍缺乏相应法律的保障和支持。因此，应尽快出台关于国有资产管理和运行的法律，并在法律的规范性指引下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，这样才能在一定程度上解决困扰我国国有企业公司制改革已久的所有者缺位问题，也才能确保出资人到位，从而解决“内部人控制”的问题。
3.健全外部监控机制
从外部治理机制来看。与其他新兴市场一样，我国的证券市场同样存在着监管体系薄弱，监管手段落后，监管人员不足的现象，上市公司会计造假被发现的概率极小。迄今为止，监管部门主要依靠行政处罚手段来打击上市公司的会计信息造假，对直接责任人追究刑事责任的少之又少，民事赔偿更是微乎其微。因此，即使会计造假被发现了，所付出的代价也是极其有限的。可见，当前我国证券市场上会计造假的成本是微不足道的，因而往往被上市公司的大股东和管理层忽略不计。
（二）国有企业内部治理
1.规范和完善董事会的运作
董事会决定公司的管理层，决定高层管理的水平和结构，监督公司的内部控制和财务管理系统，决定公司的主要战略和决策。因此，健全董事会制度，优化董事会的决策程序，保持董事会的独立性，建立起一种责权利相互制衡的机制势在必行。
第一，评估独立董事是否增加了价值。最近受到的启发是，盲目偏好独立董事而不问其背景如何也许不是最好的方法。公司所需要的董事会，是既能弥补独立董事缺乏运营方面深度知识的缺陷，又能够抵消作为内部人特征的利益冲突问题。因为公司董事会需要的董事不仅仅要求其独立于经理层，更要求其对股东负责。
第二，对独立董事加以激励。独立董事需要拥有足够的股票，以便使得他们能够有直接的经济利益去积极地监督管理层。在缺乏足够的股票所有权这样直接的经济激励的情况下，独立董事很少有动力去积极监督管理层，因此，应当要求独立董事在其任职之前先购买相当数量的公司股票。与公司股票绩效无关的高额固定报酬可能不利于对管理层的监督。股票所有权可以作为一种绩效债权而发挥作用。有人研究发现，外部董事所持有的股票数量越多，公司的绩效就越好，并且基于惩戒原因对管理层实行撤换的可能性也越高。
2.强化监事会的职能、健全监督约束机制，真正发挥监事会的作用
我国公司治理结构采用二元制结构，又引入了独立董事制度，在独立董事制度与监事会并存的情况下，应改进现行监督机制。笔者认为，目前最好的办法是将监事的长处和独立董事的长处结合起来，使之协调发展，并且将独立董事与监事会的监督职能予以细化，避免出现职能上的交叉和重叠。独立董事是权力决策机构，而监事会的监督机构，前者的监督属于事前和事中监督，后者属于事后监督。所以只要对监事会进行有效的改造，必定会强化监事会的监督力度。
第一，调整监事会的职能。监事会可履行审计委员会以外的监督职能，包括对董事会和高层管理者执行股东会和董事会决议情况的监督；对执行公司规章制度情况的监督；对是否有违法行为的监督；其他危害小股东利益以及公司利益行为的监督。为明确监事会职能，对于监事会的监督手段可以这样规定：监事享有检查公司财务会计资料的权利以及相关的调查权、质询权。对于年度报告、中期报告、临时会报告及重大交易、投资项目等财务报告，必须由监事会审查并签署同意意见方为合格；监事会行使监督权所花费的合理费用，应由公司承担等。
第二，提高监事会的法律地位。现行《公司法》规定监事会有权提议召开临时股东大会，但实际上如果董事会否决了这项提议的话，监事会也无计可施。而德国的做法是直接赋予监事会临时股东大会的召集权，我们可以借鉴这种做法，以提高监事会的法律地位。
以上分析表明：国有企业治理结构的优化过程只能是产权改革与市场化进程深化过程的统一。
结论：
公司治理模式的建立，除参考其他国家的做法外，更应真实地结合我国经济体制、市场结构与文化特性等因素。目前最佳公司治理模式尚无结论，全球学术界的研究也没有定论。多数研究表明每种模式都有各自特点，并且各种模式的发展有趋同的现象。其中包含太多特色性的东西，我们更应该重视“本土资源”的发掘和再造。建立合理的公司治理结构必须从建立合理的股权结构开始，股权分置改革的顺利进行，将改变我国特有的股权结构，而股权结构的完善必将推进公司治理结构的完善。同时也对减少内部人控制问题和加强对中小股东利益的保护有现实意义。除此之外，公司治理结构的完善还须加强立法、司法和行政程序的建设、健全对经营者的激励约束机制。在施行上虽有一定难度，但在法规的规范下，循序渐进才能让我国的公司治理制度走上轨道。●
【参考文献】
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