新农保撑起农民养老的一片天
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作者: 汪冰
2009年12月的25日，对于永丰县农民刘二根来讲，是个终生难忘的日子，62岁的他从吴副县长手上第一次领到50元的养老金，而且以后每个月都会有，他终于也像“公家人”一样，到了退休年龄能从国家每月领取工资，这是他以前无论如何都不敢想的。
迈向“全民养老”关键一步
2009年8月，我国在全国10%县开始了新型农村养老保险试点，这标志着我国跨出了迈向“全民养老”关键一步，这对于在中国土地上世代耕作的农民，意义是划时代的。每个人每年缴纳100元，国家补贴30元，年满60周岁的老人无论是否交纳过养老保险金，都能每个月从国家领取50元养老金。养老金金额虽然不大，但却是前所未有的。这是中国农民自看病能报销后又一项惠及最广、实惠最大的惠民工程。意义自不必说，试点工作也在各地如火如荼开展，各地进展情况也列入县长头项考核指标。2010年4月，笔者参与了新农保试点工作的审计调查，一方面亲身感受了这项伟大的工程的现实意义，感受到农民对这项政策发自内心的拥护，也切实相信这项功在千秋的政策一定会成功，另一方面也发现了工作中暴露的一些问题。特别是笔者曾经亲历了1992年到1999年曾在全国农村开展的农保（现在称老农保），经历了老农保从辉煌到停止整顿的过程，所以对新农保更有话要说。
应实现新农保与各项保障制度的无缝衔接
在新农保实行之前，我国农村已有多项保障制度纵横交错，低保、农村五保、纯女户保险、老农保、失地农民保险、农民工保险等等，多项保障制度对保障农民的权益在特定时期起到了积极作用。如今，新农保横空出世，并且作为农村保障体系的主打产品，如何与原有保障制度衔接，包括新老衔接、城乡衔接、各种保障制度的衔接等，是新农保真正实现广覆盖的关键所在。如果把保障体系比喻为一张网的话，那么原有的保障制度就是一条线、一个点，无法做到全覆盖，新农保的开展才形成了一张网，如何将点、线变成网，织成一个坚固的保障网络，保证到我国每个农民都老有所养，确实面临诸多技术性的难题。
首先是新老衔接存在难题。老农保的参保人数在我省已达190万人，基金总额达5亿元。由于历史原因，老农保以失败告终，但原有参保人仍然享受养老金，但养老金水平畸低，人均不足16元/月，最低仅为0.04元/月，没有保障作用，行政成本也巨大。但老农保与新农保合并，障碍诸多，如政策不统一，退休年龄不一，发放年限不一，利率不一。从笔者调查情况看，各地还尚未有明确的做法。
与农村其他保障制度的衔接，如农村五保供养、农村低保等，也需要制度明确。比如，五保户、农村低保户参加新农保，筹资机制如何解决。笔者通过调查，以我省为例，11个试点县政策不一，有的地方由财政解决，有的地方没有将其纳入新农保。农村五保户参加新农保身份不确定的问题，在各地也普遍存在，现在五保户身份复杂，有的地方为改善五保户生活条件，将五保户农转非，享受了城市低保。因此五保户享受的待遇也五花八门，有的只享受了五保金，有的同时享受了五保和低保。新农保实现后，五保户是否参加新农保，如何参加，既要避免一人多次享受国家补贴情况，又要保证每一个人都充分享受到国家政策。
城乡衔接也是实现全民养老的关键所在。一方面我国已有部分农民工已参加城镇养老保险，因此农民工参加新农保身份如何确定；另外一方面，还应创造条件、积极引导尚未参加任何养老保险的农民工参加到新农保。另外，要建立覆盖城乡居民的社会养老保险体系，必须破除城乡分割体制，逐步平衡城乡保障水平，要实现农村和城镇养老关系自由转移接续。
提高农村公共服务能力是当务之急
此次新农保的试点，暴露出一个最大的问题就是农村的公共服务能力特别薄弱，农村金融网点无法满足需要，农村社会保险服务尚为空白，农村服务体系薄弱成为该项制度推进的瓶颈。
典型的例子是，财政金融服务远远滞后于新农保的发展，由于一些国有金融机构没有在农村设点，使得针对农民的收费变得困难。以某试点县为例，该县15个乡镇中，有3 051个村民小组，51万乡村人口，只有14个银行网点为之服务。有的地方规定只能与国有商业银行合作，这使得有些只有信用合作社的乡镇，缴费归集只能每次都送到县城，极为不方便。从笔者调查情况，目前各地收缴保费基本上依靠村干部上门收取现金，再定期上缴。这对于一个覆盖农村70%～80%农民的事业来讲，只能是权益之计。笔者调查期间，有一个村干部手头上有十几万的现金，这对资金安全也是一个隐患。
农村社会保险服务的基础薄弱也在这次试点工作中暴露无遗。由于经费问题和历史原因，一个管辖几万甚至十几万人的乡镇，并没有农保专职机构，有的乡镇只是临时调配了几个人，管理无从谈起。笔者调查发现，由于是村干部收费，有的地方缴费名单只是写在一张类似草稿的纸上，甚至与缴费人无法一一对应。因此提高管理水平，增强经办机构能力建设，增加人员投入，整合农村社会服务资源，农村社会保险服务还有很长一段路要走。
（作者单位：江西省审计厅）
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