论财政支出绩效评价的困境与出路
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作者: 邵海燕
对我国财政工作而言，绩效评价并不是一件新生事物，早在20世纪80年代，我国财政预算就提出过要对资金跟踪问效，跟踪问效就属于对财政资金进行绩效评价。那么为什么绩效评价工作直到现在才得以由专门机构全面推广实施？这里既有历史原因，我国公共财政体制改革起步晚，也有技术上的问题，财政支出绩效评价是一个全世界公认的难题。美国20世纪40年代就开始对财政支出进行绩效评价，直到20世纪90年代才得以从立法的高度予以巩固拓展，前后经历了50年的实践摸索才逐渐趋于成熟。我省于2006年全面启动实施财政支出绩效评价，经过一年的实践取得了一定成效，与此同时也遇到一些需要突围的困境。下面结合自己的工作实践谈一点体会和认识。
困境一缺乏绩效评价专业人员。这里所指专业人员包括一般水平的绩效评价专业技术人员和高层次的绩效评价专家级人员。财政部门开展绩效评价首先需要这方面的人力资源。分析现在财政部门的人才结构，其精干的力量主要还是来自各类财经院校财政专业及会计、税务专业的毕业生。我们都知道在我国的财经院校尚未开设绩效评价专业，也没有在其它相关专业开设绩效评价课程，也就是说这一类毕业生并不具备绩效评价专业知识，只是具备相关专业知识。这就导致目前财政部门内部绩效评价人才短缺的现状。
为适应当前公共财政改革的需要，满足财政支出绩效评价业务的开展，财政部门抽调精兵强将成立了绩效评价机构，机构组成成员基本上是财政和会计方面的专业人员。绩效评价工作刚刚展开，工作实践经验相对欠缺，工作起来只能是摸着石头过河，在实践中摸索，在摸索中前进，毫无疑问，缺乏绩效评价专业人员必然影响绩效评价工作效率。
财政系统缺乏绩效评价专业人才，同样，社会中介机构也缺乏这方面的人才。财政部门组织实施对财政资金进行绩效评价，这是财政部门内部自我评价的一种方式，那么社会中介机构对财政支出进行绩效评价自然属于外部评价。财政支出绩效评价是向纳税人报告政府的执政效率，完善财政支出绩效评价工作必须要有社会中介力量的参与，所以2006年我省出台了社会中介参与绩效评价的管理办法，一些中介机构已经开始承接绩效评价业务。根据目前的现实条件，客观地说，中介机构目前也不完全具备承接绩效评价业务的能力和人才，我国还没有像注册会计师、注册评估师、注册精算师、注册建造师、注册造价师等等那样培养绩效评价人才。搞好绩效评价工作不仅需要财会知识，还需要掌握财政知识，以及理、工、农、医等方面的知识背景。绩效评价与资产评估有点相似，注册评估师资格认证考试在我国已经开展多年，它们培养的人才都属于复合型人才，要取得注册评估师资格要考会计、财务管理、经济法等经济类科目，还要考建筑和机械等专业知识。同样，如果设立注册绩效评价师资格认证考试，那么其考试科目至少包括财会、财政、农、林、水利、建筑、文教、卫生、体育等行政和业务管理方面的知识。有人认为，在目前国家没有正式设立绩效评价专业和注册绩效评价师资格认证考试之前，中介机构也可以承揽绩效评价业务，他们可以从有关部门聘请这方面的专家来参与。这是一个自相矛盾的问题，没有绩效评价专业技术人员的培养，哪来的绩效评价专家。如果有的话，充其量也只是相关专家。从注册评估行业来看，高级工程师能够等同于注册评估师吗？显然不能对等。在实践中我们已经发现，目前参与绩效评价工作的技术专家，比如，水利、建筑、农业等行业的高级工程师，他们并不能较好地胜任绩效评价工作，他们专业技术高超，但缺乏绩效评价知识，专业技术水平并不等同于业务管理绩效评价水平。
缺乏绩效评价人才，这是一个不容忽视的问题。尽管省有关部门在推行绩效评价之前对财政部门和社会中介机构即将上岗执业的人员进行了短期培训，但从培训效果来看，这种人才速成的方法不是提高绩效评价工作质量的长久之计，人才培养需要引起高度重视。
困境二缺乏绩效评价指标体系及其评价标准数据库。当前，我省绩效评价的工作通过全省联动方式在就业再就业专项资金项目绩效评价的推动下正式全面启动了，不过，启动之后仍感到后劲乏力。什么原因呢？关键在于基层缺乏可供直接使用的评价指标及其评价标准。为开展就业再就业专项资金项目绩效评价工作，有关部门经过几个月的努力才完成了就业再就业专项资金绩效评价指标及其评价标准的设计。有了指标及其评价标准，全省联动的绩效评价项目才得以较为顺利地展开。全省联动绩效评价项目开展之后，许多单位都在思考如何积极开展绩效评价工作，可是由于缺乏具有一定权威可操作的指标体系及其评价标准等绩效评价工具，绩效评价工作的展开又陷入困境。可以说大部分单位是在等米下锅，等待着有一定权威性的评价指标出台，以便工作的开展。许多地方也尝试过自行设计指标先把业务开展起来，但新的问题又出现了，评价指标及其标准的制定如果没有经历深入调查研究，其科学性和合理性难于保证，更谈不上被大家认同的权威性，这样的指标评价出来的结果，被评价单位是难于接受的，很可能还要持否定态度。特别是评价标准，这是评价打分的标准，被评价单位都想拿高分，制定给分标准如果没有充分的依据，谁认可？另外，绩效评价现场工作结束后，出具绩效评价报告之前，还要与被评价单位就评价结论进行沟通，如果被评价单位持有异议，他们不会在评价结论认定书上签字，不承认评价结果。这种情况在实践工作中已经发生，将来可能还会发生。之所以有这种情况发生，一方面是被评价单位保护自身利益的本能反应，另一方面也的确存在评价指标及其标准本身有较大的缺陷。如果评价指标及其标准是财政部门自行设计的，被评价单位要问，是你财政部门说了算，还是我项目实施单位说了算？财务指标设计你们是行家，技术指标设计的行家是我们实施单位，只有我们实施单位掌握了第一手数据资料。结果双方陷入僵局。所以拥有较为权威、科学合理的绩效评价指标及其评价标准非常重要。可见，这项工作需要上级主管部门来组织力量制定较为合理。不过，这是一个非常浩大的工程，仅财政支出专项资金就有上千种之多，不同的专项资金，其业务性质不同，他们之间除了财务指标等少数指标具有一些共性，其他业务指标大多是风牛不相称，无法交互共享使用。试想质量技术监督局的打假专项资金的业务评价指标和农业局的饮水工程专项资金的业务评价指标存在通用性吗？显然，开展绩效评价需要建立专项资金绩效评价指标数据库和评价标准数据库，通过建立数据库可以达到积累历史数据，为制定历史标准、行业标准等评价指标标准提供数据资料。这项工作可能要耗费几十年的努力。分析美国的绩效评价指标标准，它们是一个动态的指标，依据不同年份不同的经济形势，同样的指标，每年给定的评价标准不一样，有升有降。我们国家与其他国家国情不同、发展状况不同、财政体制上的差异均影响着评价指标及其评价标准的设定，很多方面不存在可比性，不可能实现拿来主义，照搬照抄。适合我国国情的财政支出绩效评价指标体系及其评价标准需要我们自己在实践中去摸索，去发现，去总结。
走出困境的出路分析上述困境症结，要走出当前面临的困境，首先要解决绩效评价人才短缺问题。有了人才，绩效评价工作才能够得以开展。我们现在的绩效评价组织形式有两种：一是由财政部门内部的专门绩效评价机构会同各专项资金使用单位组织开展的内部绩效评价工作，二是由社会中介机构承接并开展的外部绩效评价工作。针对以上两种组织形式，可以采用不同的方式有步骤地去培养所需人才。在财政部门内部由于受人事编制等因素的制约，可以先考虑从财政系统内部抽调财政、会计等业务比较精干的人员充实到绩效评价机构中来，先启动绩效评价工作。社会中介机构可以选择注册评估师和注册会计师参与绩效评价工作。在确定了人员和机构的基础上，然后由财政部门组织聘请有关院校绩效评价研究专家举办绩效评价培训班，对财政系统和社会中介机构的绩效评价人员进行培训，使其很快适应绩效评价工作的需要。另外，从长远着想，政府需要尽快出台在高校设立绩效评价专业的政策，或是在财政、会计、审计等相关专业设立绩效评价课程，使这些专业的毕业生掌握从事绩效评价工作的理论和实践技能，以满足财政部门和中介机构对绩效评价人才的需求。更进一步，财政部还应考虑及时开展绩效评价上岗资格认证考试工作，以提升绩效评价人力资源质量。
其次，要解决评价指标设计及其评价标准缺失问题。这是近年来理论界和实务届的共识问题，也是一个老问题，对策措施提了不少，但切合实际具有可操作性的方案很少。指标体系和标准的设定非常重要，有了比较完善的评价指标体系才能公平、公正、合理的评判财政资金使用的经济性、效率性和效果性。建立绩效评价指标体系是一项很复杂的工程，各个行业都不一样，因此不可能一步到位，必须有个逐步完善的过程。按照先易后难的步骤，可以先从专项资金绩效评价入手，积累一定的经验之后再开展单位整体绩效评价。专项资金评价指标设计，第一，需要行业主管部门和财政部门相互协调相互配合，梳理各个行业的财政专项资金，建立专项资金项目库；第二，通过目标分解的办法，将财政支出中的专项资金指标设计的任务一个一个地分解到地方各级财政部门，由地方各级财政部门牵头组织各有关业务部门通过调查研究制定科学可行的指标体系，即财政部将任务分解到各省级财政部门，省级财政部门再将任务分解到县市级财政部门。在此基础上，参与设计的财政部门单位再根据设计好的指标体系设立评价指标标准。指标标准设计程序为：（1）以财政部门历年的财政预算决算数据和行业部门的技术经济、人事、管理等统计资料建立数据库；（2）将历年的指标统计数据进行汇总、分析，提炼出评价标准。
开展绩效评价工作是一项长期性工作。我国公共财政体制建设起步较晚，评价指标及其标准的设计及其完善需要一个漫长的过程，可能需要花费几年乃至几十年时间的努力，它需要时间去实践去摸索。遇到困难是正常的，也是暂时的，只要及时发现问题，通过努力一定能够克服困难解决问题。
（作者单位：浙江省玉环县财政局）
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