论我国城乡基本公共服务均等化

来源:用户上传      作者: 马海涛　程　岚　秦　强

　　[中图分类号]10.6　[文献标识码]A　[文章编号]1000-8206(2008)12-0096-09
　　[内容摘要]为居民提供“一视同仁”的公共服务是政府义不容辞的责任，然而，我国在城乡之间长期分割运行“二元”化的公共产品供给机制，农村居民受到不公平的对待。在我国国力逐渐强盛之时，中央适时的在(中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定)中提出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的战略举措，为逐步推进基本公共服务均等化提供了一个良好的政策保障。
　　[关键词]公共服务；均等化；城乡；转移支付
　　
　　效率与公平是一个永恒的话题，我国自改革开放以来，随着市场化进程的逐步推进，经济运行的效率得到极大的提高，GDP年均增长率达到8％以上，全社会福利水平得到极大提高。但与此同时，公平问题却日益凸显出来，城乡之间、地区之间发展差距日益拉大。我国长期以来在城市与农村之间实行“二元化”的管理模式和财政分配体制不但不能缩小城乡之间的差距，反而起到推波助澜的作用。
　　
　　一、基本公共服务均等化的理论基础
　　
　　政府在任何一个社会形态中都是社会资源的主要占有者，其区别在于政府如何获取社会资源以及如何配置资源。市场经济条件下，市场自身受其规模、制度、技术等条件的束缚，在配置资源过程中不同程度的存在效率瓶颈和分配不均衡、不公平等问题。尽管效率优先是市场运转的第一准则，然而微观经济主体的“逐利性”与公共产品自身的“外部性”相矛盾，使得市场无法有效地供给公共产品，从而影响了社会经济运转的效率。西方公共财政理论认为，政府的存在是为了弥补市场的缺陷，向社会供给公共产品和服务从而提高全社会的运转效率。其次，收入分配不公平也是市场无法解决的问题之一，各国政府往往通过累进性税收、财政补贴以及均等化的公共服务供给等政策来调节居民收入分配。以庇古为代表的福利经济学派认为国民收入的增长与财富分配的均等化都能够促进社会经济福利水平的提高。由于居民私人消费与公共消费在某些领域的区分并不十分明显，如教育、医疗和社会保障，一般认为政府承担着上述三者基础性产品的供给责任，居民可根据自身的情况寻求更高层次的消费水平。然而，当政府在基础领域处于职能“缺失”状态时，居民个人往往需要花费更多的资源来解决，从而使得他们整体相对收入水平降低，同时降低了居民的福利水平。均等化的公共服务供给政策具有“均富”效应，公共服务的消费并不区分纳税人贡献的多少，使得不同收入水平的居民能够享受同等的公共服务。因此，为居民提供“一视同仁”的服务不但可以提高社会整体福利水平，而且能够有效调节居民收入差距。
　　公共服务均等化实际上是财政分权理论框架下的政府间财政均衡问题。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的，最终大致均等的公共物品和公共服务。“一般来说，导致地区间财政差异的原因有两个，即财政努力的差异和财政能力的差异，”前者与地方政府的财政效率及其实施的地方发展政策有紧密的联系，如建立纳税人收入监控体系的地方政府往往能降低纳税人偷税、漏税的机会，从而提高征税效率；后者与地方经济发展水平及资源禀赋差异相关，在同等的税收努力程度下，贫困地区政府的财政能力大大弱于富裕地区，无法提供水平相同的公共服务。在一个统一的市场环境下，不能因纳税人身处的地区不同而受到政府不同等的“待遇”，否则将会使得生产要素向“待遇”更高的地区流动，从而扭曲资源配置的效果。布坎南(1950)提出的基于公平与效率的兼顾，财政政策应致力于财政均衡，使每一个处于平等地位的人都得到“平等的财政对待”，即所有具有同等收入的个人得到相同的净财政剩余。然而，“平等的财政对待”是否意味着当两地政府拥有同等财力时，两地居民可以从消费公共服务中获得同等效用呢?格拉汉姆与斯科特提出相似的看法，即个人财政剩余的均等化并不等同于效用的均等化，收入水平、财富积累情况、职业、年龄、性别等因素均会对个人的公共服务需求产生影响，以城市公共交通为例，在个人财政剩余相等的情况下，收入水平更高的居民往往对城市道路的需求更大，对城市公交、地铁等公共交通工具的需求则相对较小，收入水平相对较低的居民则对公共交通工具的依赖更大。因此，地方政府需要根据本地区居民的公共消费偏好提供相应的公共服务以提高整体社会福利水平。与此同时，我们还需要注意，对于同一个国家而言，当地区间收入差距较大时，拥有相同收入的不同地区居民的购买力是不同的，因此，应以剔除价格因素后的实际收入作为衡量标准。
　　
　　二、我国城乡基本公共服务分配的现状与问题
　　
　　20世纪90年代以来，随着我国市场化进程的推进，公共财政模式得到逐步确立，在政府职能调整过程中，公共服务供给制度也逐渐进行了一定的改革，公共领域与私人领域得到重新界定，政府不再大包大揽一些明显带有私人消费品性质的社会产品，如公有住房。与此同时，政府间的分权化改革也逐步推进，现已初步形成较稳定的政府间财权、事权及转移支付制度。
　　长期以来，我国在城乡之间分别实行两套公共服务供给制度，城市居民可以享受包括基础教育、社会保障、公共卫生医疗等为数众多的公共服务，而广大农民却没有享受应有的“国民待遇”。我国城市中的公共服务主要由政府公共财政提供，城市居民免费消费纯公共产品、支付较低的费用消费准公共产品。农村公共服务则主要由农村基层政府(乡镇)和村集体来提供。由于大多数农村基层政府和经济组织的财力非常有限，导致农村公共服务供给总量严重不足。城市偏向型的公共服务供给制度造成财政资金在城乡间投向的非均衡性，各级财政对城市公共服务的投入有余，对农村的投入明显不足。而广大农村的大部分公共服务则由农户自筹资金建设，政府仅给予一定限度的补贴。许多农村公共服务，如农业灌溉、水土保持、道路修建、基础教育等供给因得不到政府财政的支持，一直都是依靠以农民劳动力替代资本或是集资摊派等办法自筹供给，无法满足实际需求。
　　
　　(一)城乡义务教育
　　在农村义务教育投入方面，从2000年到2004年，农村中小学经费投入总额、政府拨款、生均经费均有较大提高，增幅高于全国中小学平均水平。2004年，农村小学、初中教育总经费分别为1070亿元、574亿元，分别比2000年增长74.35％、87.69％，比全国平均增幅高7个和10个百分点；农村小学、初中政府预算内拨款分别为886亿元、440亿元，分别比2000年增长114.87％、129.51％，比全国平均增幅高14个和25个百分点。我国农村小学和初中教育总经费中，政府拨款所占比例也呈逐年增长态势。2004年，全国农村小学和初中教育经费中政府拨款所占比例分别为82.75％和76.65％，比2000年分别高出16个和14个百分点，比全国平均增幅高出7.8个和13.8个百分点。然而，从总量

上来说，农村义务教育的投入仍远远落后于城市，1996-2004年，农村初中、小学国家财政性教育经费从532.5亿元增加到1393.6亿增长了1.62倍，但是，农村初中、小学国家财政性教育经费占国家财政教育经费的比重不但没有增加，反而由31.9％下降到31.2％，下降了0.7个百分点。目前我国农村中学生的数量是城市的4倍，而教育经费占比只有38％，农村初中文化程度以上的农民不到四成，远低于城市65.4％的水平。农村劳动力受教育程度的高低直接影响到他们收入的能力、工作的稳定性，据国家统计局农调总队的调查研究，农村劳动力的劳均汇寄款与劳动力的受教育程度之间的相关系数为0.9838，呈高度相关。每个农村转移劳动力每增加1年的受教育时间，每年可增加的汇寄款为149元。同时，转移劳动力受教育程度的高低也是影响其职业稳定的决定因素之一。在1997年已转移的农村劳动力回流数中，文盲高达21％，初中以下为17.6％，而初中以上只占9.35％。目前，我国农村劳动力受教育程度偏低是制约其收入增长的主要因素。如表1所示，2005年，全国农村劳动力受教育程度偏低，初中及初中以下教育程度的比例接近90％。此外，东、中、西部地区农村劳动力受教育情况又有所差异，东部地区情况相对较好，西部地区相对落后。
　　
　　(二)城乡医疗卫生
　　目前，农民对医疗卫生的需求勉强可以得到保证，但是服务水平的落后与服务设施的不健全也是普遍的。据调查统计，西部地区农村平均每个乡镇拥有的卫生院不足一个，且一个乡镇一般包含十五个行政村，这些数据都低于全国平均水平。目前，全国的医疗资源80％在城市，20％在农村，医疗卫生领域的高新技术、先进设备和优秀人才基本集中在大城市大医院。大部分乡村卫生院医疗设备陈旧，医疗人员水平有限，诊治手段落后，基本属于“询问”治疗，如黑龙江“青冈事件”就是一个典型的案例，农村卫生人员素质、就医环境难以适应农民日益增长的医疗卫生需求，全省农村卫生人员大专以上学历仅占12％，非学历人员占20％以上；医疗设备严重不足，全省900余个乡镇卫生院的医疗设备都是20世纪90年代初“三项建设”时期装备的，大部分已经到了报废年限。截至2006年底，全国村卫生室覆盖率为88.1％；平均每村乡村医生和卫生员1.53人，平均每千农业人口乡村医生和卫生员1.10人，远低于全国每千人口卫生技术人员数3.58人，以及市、县两级的5.14人和2.17人；每千农业人口乡镇卫生院床位数为0.80张，城镇每千人口床位数为2.70张。
　　同时，农村医疗保障体系覆盖面窄、保障能力有限，尚未能发挥应有的作用。2005年，参加新型合作医疗的人口达到1.7亿，不到8亿农民的1/4，而且保障能力非常有限，每个人只有30元钱。由于缺乏有效的医疗保障，在农村出现的因病致贫或因病返贫现象屡见不鲜。据卫生部于2003年进行的第三次全国卫生医疗调查显示，农民应住院而没有住院的比例从1998年的63.7％上升到75.4％；因病致贫、因病返贫的农民占全部贫困农民的比例上升到33.4％；在西部地区农村，62％的患者因为经济困难应治疗而没有治疗，75.1％的患者还没有治愈就要求提前出院。
　　
　　(三)城乡社会保障
　　改革开放以来，随着经济体制的转型，原先在计划经济体制下城乡社会保障制度存在的基础不复存在。国家逐步在城镇建立了较为完善的以养老保险、医疗保险和失业保险为主要内容的社会保障体系。而农村则不然，改革开放以来在传统计划经济体制下形成的合作医疗保险几乎完全消失，养老保险仍然是以家庭保障为核心。这样，城乡社会保障较原来计划经济体制下城乡社会保障的差距更大。例如，2005年末全国参加基本养老保险人数为17487.0万人，失业保险人数为10647.7万人，基本医疗保险人数为10021.7万人，全国共有2500万左右的城镇居民得到政府最低生活保障救济，这些都覆盖在城镇，而绝大部分农民则无法享受到作为公民应当享受到的基本权利。再如最低生活保障，截止2007年底，全国共有2270.9万(1065.6万户)城市居民享受了城市最低生活保障，平均保障标准为182.4元／月，全年共发放城市最低生活保障资金274.8亿元。而农村有3451.9万人(1572.5万户)享受了农村最低生活保障，平均保障标准为70元／月。全年共发放城市最低生活保障资金104.1亿元。
　　
　　三、我国城乡基本公共服务分配不均衡的分析
　　
　　从一般意义上讲，政府在城乡间提供均等的、“一视同仁”的公共服务是基于以下假设的：(1)政府将可支配的公共资源用于城市和农村两个地区的公共服务供给，政府用来提供公共服务的公共资源是通过向城乡居民征收税费的方式获得的，且城乡间的税费制度是统一的，并遵循受益原则和能力原则；(2)对公共服务供给存在一个统一的公共部门(即单一的政府)，而不具体考虑现实中多级次的政府，以及各级政府间复杂关系对公共服务供给数量的影响；(3)一般情况下，政府总是以追求社会整体福利或公共利益最大化为目标；(4)政府能够掌握关于个人偏好的充分信息，因此可以根据居民的不同偏好来提供公共服务，以实现资源的最优配置；(5)居民能够自由的且以较小代价进行流动；(6)城市经济的发展水平一般高于农村经济发展水平，因此，城市居民与农村居民相比，对公共服务具有较高的需求，同时也具有较高的纳税能力为政府提供公共服务融资；(7)公共服务供给制度是无差异的，一国居民可以平等消费政府提供的公共服务，不因偏向性制度上因素而导致享用公共服务的差异；(8)城乡居民消费公共服务与私人产品所获得的效用函数是既定的，即他们各自的无差异曲线的形状是不变的，只能进行内外平移。根据城乡公共服务供给的一般情况分析，城乡公共服务供给水平存在差异，这是由城市经济发展水平一般高于农村经济发展水平的假设所决定的。但这并不等于城乡公共服务就必然存在供给不均等问题。由于公共服务均等化只是一个相对的概念，只有城乡公共服务供给差距扩大到一定限度，才认为城乡公共服务供给出现非均等化情况，才会出现公共服务均等化问题。从我国目前城乡公共服务供给现状看，城乡公共服务非均等供给问题已经较为突出，且与城乡公共服务供给的一般情况假设相冲突：首先，公共服务供给制度无差异，一国居民可以平等消费政府提供的公共服务这个假设并不成立。长期以来我们实行的是城市偏向型公共服务制度，使得城市公共服务供给有余，农村公共服务供给不足。在农村，甚至一些基本性公共服务都存在供给缺失问题，如基本医疗、社会保障等等。其次，城乡公共服务供给收益与成本分摊不对称，不仅农村公共服务供给偏少，政府还将农民的一部分收入通过各种税费方式、工农产品“剪刀差”等转移给城市，用于城市公共服务的供给，这就进一步加剧了城乡公共服务的非均等供给。第三，城乡有别的户籍政策、就业政策等，固化、甚至加剧了城乡公共服务的非均等供给。按照蒂伯特的“用脚投票”理论，居民可

以向选购商品一样挑选所愿意居住的辖区，并选择那种公共服务最能满足自己意愿而税收又最合理的辖区去居住。而我国农村居民在税负沉重、公共服务缺失的情况下，因城乡有别的户籍政策、就业政策等却无法挑选适合自己居住的辖区，只能被禁锢在农村，这无形中进一步加剧了城乡公共服务供给的不均等。由此可见，我国城乡公共服务供给水平差异并非仅仅是由城乡经济发展水平决定的，而更大程度上是受到歧视性政策的影响，是不公平的，也是非正义的。此外，多级政府下的财政分权体制在我国还存在诸多缺陷，尚不能为实现城乡基本公共服务均等化提供完善的制度保障。
　　
　　(一)基本公共服务供给分配纵向不均衡
　　我国在实行财政分权化改革后，中央和省级政府间的事权分配粗略被确定下来，但两级政府间交叉事权却未有明细的划分，且省级以下各级政府间的职责仍然划分不清。在此情况下，“各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。”目前基本公共服务的事权，主要由县乡基层财政来承担，像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担。同时，我国自上而下的官员任用机制也弱化了财政分权对地方政府提供基本公共服务的激励作用。目前，我国官员的政绩考核主要以当地经济增长情况为主要依据，地方政府为了追求经济增长而更倾向于将财政资金投资于见效更快的公共基础设施领域，从而可能会挤占该地区的基本公共服务支出。当然，从短期看，地方政府的这种投资行为对本地经济具有一定的带动作用，但如果出现地方经济的发展对公共基础设施的需求滞后于地方政府的投资冲动时，往往会出现重复投资、“政绩工程”、“形象工程”等现象。
　　
　　(二)转移支付尚不能起到均等化作用
　　目前，我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助4种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。在转移支付形式中，真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，然而，其所占比重很小，目前只占转移支付总额的10％，因此，均等化作用有限。我们可以通过建立一个简单的数学模型来大致测量一下我国财政转移支付对(中央对省级)均等化财力所起到的作用，即通过比较转移支付前后各省人均财力的离散程度是否缩小，其中，我们用标准差系数V来表示，V越小表明离散程度越小，人均财力愈均衡。为了比较转移支付前后财力水平均衡程度的变化，通过构造一个相对指标，将它称为均等化效果系数，即：U=Vy/Vx，其中Vx是接受转移支付前财力离散程度的指标，即财政收入的标准差系数；Vy是接受转移支付后财力水平离散程度的指标，即财政支出的标准差系数。当0＜U＜1时，表示转移支付起到了财政均等化效果，越接近于0，均等化效果越好；当U=1时，表示转移支付没有起到均等化效果；当U＞1时，表示转移支付不但没有起到均等化效果，反而扩大了该地区财力的离散程度。如表2所示，在实施转移支付之前，省际之间的财力差距并未出现较大的波动。实施转移支付之后，省际间财力差距反而加大，U值由2002年的0.653增加至2005年的1.591，随后又下降至2006年的1.299。可以说，目前的转移支付体系对均等省际间的财力并未起到应有的效果。
　　
　　(三)城乡有别的户籍制度加剧公共服务供给不均等
　　我国现行的户籍管理制度是新中国成立以后，为适应计划经济体制的确立而逐步建立起来的，其核心内容是把全国人口人为地划分为城镇户口和农村户口两大主要类型，并实行有差别的社会福利待遇政策。这在客观上把城乡人口分成两个经济利益上完全不平等的社会阶层，形成了事实上的人身等级制度，强化了人口对所在地区的人身依附关系。这种以城乡分割为特点的户籍制度，不仅在身份上强化了城乡的先天差别，还进一步加大了城乡差别，同时它对于我国城乡间公共服务的不均等供给不可避免地起到固化和加剧作用。根据美国经济学家蒂伯特所提出的理论，假定居民具有迁移的完全自由，那么在竞争性的地方社区之间，居民处于最大化自身效用的动机，会在全国范围内寻找地方政府所提供的公共服务与所征收的税收之间的最佳组合，选择他们最喜欢的社区，并接受和维护该辖区地方政府的管理。我国户籍制度恰恰就扼杀了农村居民“以脚投票”的权利，户籍不只是单纯的城市户口和农村户口名称上的差别，其实质内容丰富，城市户口可以享受到平价的粮油供应以及住房、就业、教育等一系列的优惠待遇，而农村户口却没有这些待遇。农村居民迁移的成本十分高昂，甚至是遥不可攀。即使是在逐步淡化户籍观念的今天，城市中的众多农民工也只能做“候鸟式”的迁徙。由于户籍差别，农村居民没有充分流动的自由，这就无法满足蒂伯特模型所需要的假设。农村居民只能被迫禁锢在农村，忍受沉重的税费负担，享受稀少的公共服务。由此可见，我国城乡差别的户籍政策对于城乡公共服务的非均等供给起到推波助澜的作用。
　　
　　四、实现城乡基本公共服务均等化的对策
　　
　　要确保政府提供的公共产品与服务能体现均等化原则，“就必须要求政府要以社会利益和公共需要为目的，着眼于所有市场活动主体，而不是只考虑某一经济成分，或某些阶层，某些利益集团的要求和利益。长期以来，我国实行的城乡有别的二元经济社会制度，我国城乡公共服务供给差距已经超过了社会所能容忍的程度，因此，政府首先必须基于分配正义的诉求，为一部分弱势群体提供那些保证人之为人的尊严不被剥夺的最低经济条件。这就要求国家要建立完备的、普遍覆盖城乡居民的“安全网”，尤其是对公民的基本生存、基础健康和养老保险等，必须通过税收筹资，按照“收益基准制”进行分配，保证每个社会成员都能以其社会成员的身份而不是以其他名义或条件而平等的获得。当前，由政府出面实行城乡统筹的公共服务供给制度已迫在眉睫。然而，城乡统筹的公共服务供给制度是一系列制度、措施及政策的综合体，当务之急是政府应该严格控制城市地区超过经济社会发展水平的、带有超前消费性质的楼堂馆舍、迎宾大道、城市广场、城市公共设施等的建设，将这部分公共资源转移给农村，以增加农村公共服务供给。在现代社会，将基础教育、基本医疗保健、最低标准的物质生活等类资源的分配纳入公民基本福利权利，是任何社会正义理论所关注的重点。因此，当前公共服务城乡统筹供给的重点应放在增加农村地区的基础教育、基本医疗保健、最低生活保障等方面，要尽快让广大农村居民享受到均等的义务教育、基本医疗保健、最低生活保障等基本公共服务。
　　首先，应统筹城乡公共服务成本分担机制。现代公共财政意义上的税收公平原则，意味着向公民普遍征税的一个前提就是公民必须无差别地接受国家提供的公共服务。无论是城镇居民还是农村居民，都要在统一的税制下公平纳税，平等接受政府提供的公共服务，充分体现无差别国民待遇原则。统一城乡税制意味着在农村实行现代税制，将涉农税制置于统一的国民收入分配格局中，从而建立起国家与农民间规范的分配关系。这可以改变过去那种将农业税负担集中于种田农民身上的做法，通过税收负担的均衡化，将那些该征而未征的税收收上来，同时清除那些不该由农民负担的税收，最终实现税收的公平分配职能。
　　其次，需要明确划分各级政府在农村公共服务供给中所承担的责任，采用因素法测算各地区的标准收入和支出，改变转移支付资金在政府间分配依靠协商谈判方式，以科学合理的标准和技术手段统筹调控各级政府实际所需的大体财力，充分考虑地方政府的支出需求、财政能力和税收努力，建立起规范的财政转移支付制度。
　　同时，逐步改进农村公共产品供给的决策机制。目前我国农村公共产品“自上而下”的供给机制忽视了广大农民对公共产品的实际需求，导致部分公共产品供给过剩和不足并存、供给质量低下，从而不利于发挥公共产品的效用。因此，应当建立农村公共产品需求偏好表达机制，给予农民充分参与公共产品决策的民主权利，使有限的财政资源能用于大多数农民最急需的公共产品和服务的供给上，从而实现公共服务基本均等化目标。
　　
　　责任编辑：邓康林

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