政府成本管理国外研究综述
来源:用户上传
作者: 杨诚
一、国外政府成本管理研究现状
(一)理论基础构新公共管理理论自上世纪70年代末以来，西方各国相继掀起了行政改革的浪潮。这次改革的实质，就是以新公共管理理论为指导，通过政府再造来摆脱政府所面临的财政危机、管理危机和信任危机。传统公共行政的理论是以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚组织理论。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政，其理论基础主要是公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论与方法。
一是公共选择理论。公共选择理论运用现代经济学的逻辑和方法，多层次，多角度，用一种全新的研究视角，对官僚和官僚体制、政府财政扩张以及政府行为的垄断性质等问题都进行了创造性地开掘，并提出了行之有效的改革方法和途径，主要有：建立一个精简、效能、统一、法制的行政管理体系和行政管理机构，从源头、机制、制度上控制政府成本；规范财政税收制度，建立科学健康的财政管理机制，引入成本收益分析，加强预算管理；打破政府垄断，建立竞争机制，如准产业化、内部市场外包、服务购买契约、招标投标、特许经营、税收、规制激励、委托和民营化等，精简机构，缩小规模，缓解财政紧张状况，从而降低政府成本。
二是新制度经济学理论。新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计，认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费，造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本”。国外学者们在控制政府成本的制度途径方面的成就主要包括：提出改革传统官僚制，引入竞争机制、绩效考评机制、合同制等私人领域的管理方法，改革组织制度和人事制度，改进财政管理体制，从而建立效能政府、企业家政府、责任制政府，达到有效控制政府成本的目的。新制度学派则从“交易成本”概念出发，把“制度”作为研究的主要对象，解释人们在不同制度约束下的行为。科斯认为企业的存在是为了节省交易成本，其思想很快在行政领域得到应用，它的核心观点是交易成本因市场缺陷而存在，而政府要履行克服市场缺陷的职能会消耗一定的人力、物力、财力等资源，行政成本成为交易成本的一部分，两者之间存在着必然联系。
三是私营企业的管理理论。私营部门的管理理论是新公共管理的理论基础。20世纪末，信息化、知识经济和全球化的进程改变了人类的生存环境，同时也改变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，新的管理理论、技术和模式层出不穷。西方学者比较公共部门和私营部门的不同效率后得出结论：企业效率远远高于政府效率。公共部门在私营部门获得成功的影响下，开始引进在私营部门卓有成效的管理方式。
(二)新公共管理与政府成本管理实践20世纪80年代，西方各国政府掀起了以降低行政成本提高行政效率为目的的行政改革浪潮。1993年，时任美国副总统戈尔明确的提出了政府再造的四个方面，特别提出“由注重规定和程序转向注重成果和绩效”，并主张减少政府成本，即“缩小政府规模，建立一个花费少、成效好的政府”。从减少政府内各项财政开支角度出发，为美国政府改革开出的十个“药方”对政府绩效、成本等研究很有价值。在戴维・奥斯本和特德・盖布勒合著的《改革政府―企业精神如何改革公营部门》中，作者将政府的角色和特征结合私人部门管理重新进行了定义，将企业理论中关于成本收益的分析框架应用于政府管理的分析中，提出了以企业家精神改造公营部门和塑造新政府的十条原则。此外，西方政府中还推行“独立政府核算(IGCE)”的方法，将政府成本与普通政府开支区别开来；Diomand通过进行政府支出与私人支出的集体和个人效应分析得到政府行政成本的均衡模型。
运行成本控制机制代表着国库的现金基础支出控制体制的进一步革新，运行成本控制也是政府财务管理改革的一个成果。美国财政部期望通过运行成本控制把管理文化的精髓注入到中央政府，形成一个框架用以提高管理效率，精简市政公务员和鼓励政府重新定位。这些改变给部门的首席财务官员带来了压力，为获得投标资格，他们需要去平衡一系列复杂的因素，许多国家也通过减少机构和人员来减少行政支出。
(三)政府预算与财务管理Christopher(2003)检验了三种常见路径对州预算结果的决策影响，结论表明关系预算结果的决策不应该只有一个模型予以决定。特定的理陛预算能在总体上减少开支，理性式预算在减少总开支方面较为成功，但在减少职能开支方面则并不不成功。OECD调查研究认为：改进政府运营效率的政策行动应该从两个方面着手，在预算计划和开支管理应更多强调产出导向，这有利于成本效率的估计，同时使预算资源的再分配更具灵活性。有助于成本效率和加强在政府运营中的计划和评估气氛。Vito and Tej(2000)的研究报告认为：把效率和公共开支联系起来的习惯，如以往所做的那样，当公共部门使用公共资产(土地和建筑等)，而如往常一样没有考虑成本时，可能导致错误的后果。因为缺乏激励，政府在使用公共资产时经常较为浪费，一个能被用于多种目的(包括增加公共部门效率)的公共资产的系统应该被建立起来。
国际货币基金组织于2002年10月名为《政府成本与公共财产的滥用》的工作报告研究了公共部门的效率，将非生产性的“公共财产”的使用效率与国民收入中其他部分的使用效率进行比较研究，并通过对世界各国政府开支、消费的研究得出政府的高成本将导致公共财产的流失与滥用。Sebastian Morris(1990)认为在公共部门投资中的时间延误和成本超支降低了投资效率。公共部门系统和政府的内部因素充分解释了时间延误和成本超支现象：差的项目设计和实施、短缺的项目资金、官僚的优柔寡断和企业问协调的缺失。因为国有企业经常发生相互之间的交易，一个时间延误的恶性循环被建立，政治的权宜之计是占有大量的项目，而资金短缺，除了那些有最高特权的企业之外，是时间延误的最主要因素。
(四)政府成本管理相关法律制度
自上个世纪90年代以来，西方许多国家把企业的绩效管理方法、手段引入政府部门来对政府部门进行客观、公正地绩效考核，并运用法律手段规范政府绩效评估体系。如英国1983年颁布了《国家审计法》，把审计中央政府资金的职责和权限授予了主计审计长，并规定成立国家审计署以确保主计审计长履行绩效审计的职责。美国1993年颁布了《政府绩效与结果法》，规定财政预算要与政府部门绩教挂钩；2002年日本制定了《政府政策评价法》，根据这项法案，内阁和政府的各个部都被要求在其权限范围内实行政府评价。西方发达国家还注重完善政府绩效评估的指标体系，力求使绩效评估体系制度化、规范化与科学化。西方国家在绩效评估中还形成了比较完善的财政支出绩效监督制度，以发现政府工作中出现的问题并能及时加以改进。
(五)政府组织文化Yew and Hina(2007)研究了组织文化的不同维度对一个公共部门新管理会计实践的成功和采纳程度的相
互影响，研究结论提示了在公共部门和私人部门实施改革必须要考虑组织文化的不同维度。Chla(2007)研究了政府组织文化和采用财务管理新技术之间的关系，他认为组织文化可以分为两个维度：个人层面的组织内创新心里氛围和组织层面的管理层价值导向创新，这两种不同维度的文化都会促使政府采用新的财务管理技术。并有助于成功地实施这些变革，但是这种促进作用会在这两种维度文化发生交互作用时受到一定的限制。
(六)政府成本计算与成本管理技术方法KenandDavid(1998)的研究提供了联邦储备应对1980年的货币控制行动在效率提高和成本转移的证据，表明联邦储备通过改进定价服务的效率来迎合货币控制法案的一系列鼓励措施。研究结果表明外部竞争对于政府效率和会计系统设计和运用的重要性。Geiger andIttner(1996)发现面临竞争和法律要求的政府代理者为了通过收入弥补成本趋向于应用尖端复杂的成本会计系统。研究结果也表明，效率和成本分配和竞争环境相关性。这些研究结论暗示通过市场化改革和服务收费改革改进政府绩效时应考虑其管理动机，以及它们对成本会计数据有效性和使用的影响。tteIden(1997)认为成本分配和产出成本计算在地方政府组织中的的重要性在逐渐提升，更高级的成本分配方法在地方政府组织中变得更为重要。Kemp and Simon(2003)研究了操纵成本信息对政府部门服务评价的影响，研究发现费用开支在政府服务中分配的偏好主要取决于人们对成本的感知，但被感知的服务的价值却极少被考虑其成本。Peter a11d Jens(2004)通过三个丹麦政府机构年度报告的检验，发现单位成本的计算并没有和决策变量相联系，因此不适台决策的制定。考虑了所有的缺陷后，作者认为试图把财务会计和管理会计实践结合的努力将会失败。Biomenak(2000)运用回归分析、作业成本分析、结构成本分析和产品特征分析四种方法，研究了新公共管理改革背景下政府的成本动因，与传统的成本估计方法相比，政府部门中应用战略成本管理方法作为一种分析框架更具有广泛的解释力，政府部门中这个框架涉及的成本动困主要包括提供产品的特征、制度因素和政府的政策。Kee Robert c(2004)介绍了美国公共部门成本管理信息。功能成本分析方法把顾客的视角引人到产品和服务的成本分析中，管理人员能理解产品和服务的功能以及顾客赋予每种功能的价值。功能成本分析方法内部和外部的关注提供了一种能精确地决定在何种位置可以减少成本的方法，还能同时帮助激发成本减少的动机。
二、国外政府成本管理研究特征
(一)政府成本是政府提供服务与公共产品的成本虽然极少有界定政府成本的研究，但大多数政府成本管理的研究都默认了政府的成本实际上是政府提供服务和公共产品所发生的成本，并不包括那些由政府行为所引发的社会成本。关于社会成本的探讨一般都集中体现在具体某项政府政策或法律的成本和效益的研究中。
(二)新公共管理理论的引入新公共管理理论作为一个重要的理论背景贯穿于政府成本管理研究中。新公共管理的主要特征之一是将企业部门的商业管理方法引入政府部门，从而提高政府的行政效率。在新公共管理改革的倡导下，大量的研究探讨将广泛应用于企业部门的商业管理方法和模式引入政府部门以提高政府成本管理的绩效，但这些研究忽视了管理技术方法背后的制度背景，即在企业制度背景下形成的管理技术方法照搬到政府现有制度背景下并不一定会取得好的效果。
(三)制度理论广泛关注主要体现在：制度理论能解释组织在与技术和制度环境互动关系中存在的趋同现象，它能提供一个有用的逻辑框架研究组织怎样因受外部的压力而发生变革；政府组织的高级管理者对待制度变革的态度，以及政府组织文化这些非正式制度因素都引起了研究者的重视；新公共管理中其他各项制度改革也制约了政府成本管理的绩效。
(四)政府成本管理研究方法的多样性国外政府成本管理研究既包括分析性研究、描述性和反映性研究的规范研究，又包括案例分析和问卷调查的实证研究，而后者的比例占据大多数。
三、国外政府成本管理研究对我国的启示
(一)国外政府成本管理研究与我国的差异性国外政府成本管理研究在理论基础、研究技术方法的多样性、研究对象的层次性和研究内容的具体性等方面对我国政府成本管理的研究都有极大的借鉴意义。在借鉴过程中，应首先充分认识到我国与西方国家经济发展和制度背景存在的差异，我国不能完全照搬国外的经验，应理性地结合自身特殊的国情进行取舍，再予以选择性借鉴。
(二)国外政府成本管理研究对我国的启示在研究内容方面，重点是结合我国公共管理改革深人物剖析我国政府成本管理所处的制度环境现状，大力开展基础性的讨论和研究。在研究方法上，应保持研究方法的多样性，从而推动理论不断的创新发展。一方面。规范分析方法在发挥理性演绎逻辑推理功能，在分析综合的基础上去总结实践，形成一般性结论，从而更好的为政府成本管理实践提供指导；另一方面，实证研究方法以定量化和精确化的数据分析，详实地反映了政府成本管理实践，并为规范研究提供了大量的研究资料，为政府成本管理研究的理论逻辑和实践架起了桥梁。因此，政府成本管理研究必须坚持两类方法并用，互为补充，才能形成理论指导实践，实践推动理论发展的良好循环。
参考文献：
[1]凯特尔：《有效政府一一全球公共管理革命》，上海交通大学出版社2005版。
(编辑代娟)
转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-795878.htm
