发达国家金融消费者权益保护制度对我国的启示

来源:用户上传      作者: 陈增良

　　摘 要：上世纪90年代以来，随着我国金融业改革力度不断加强，金融创新工作得到了很大发展，种类繁多的金融产品随之产生。虽然消费者藉此获得了丰厚收益，但同时也加大了金融消费的风险性。随着金融危机的爆发，金融消费者与金融机构的矛盾日益尖锐，金融消费者权益保护问题备受关注。相比国外较为成熟的法律机制和保护机构体系，我国在金融消费者权益保护方面的缺陷致使问题较为突出。如何构建一套适合我国国情的金融消费者保护体系，成为我国金融改革的当务之急。本文通过概述金融消费者权益内涵、研究国外金融消费者保护制度和相关措施，探索我国金融消费者保护有效途径，以推进我国相关法律制度的建设。
　　关键词：金融消费者；权益保护；立法；监管
　　Abstract：Since China's financial reform in 1990s，financial innovation has developed greatly，resulting in a wide range of financial products and services. Consumers obtain lucrative earnings，but also face increasing financial risk. With the outbreak of financial crises，contradictions between consumers and financial institutions are sharpened，and cause concerns on financial consumer protection issues. Compared to more mature legal mechanisms and protection agency system in foreign countries，financial consumer protection issue in China is obvious. How to build a set of financial consumer protection system suitable for our national conditions becomes priority of China's financial reform. This paper provides an overview of financial consumer protection，foreign financial consumer protection system and measures，and explores effective way in China，in order to promote the construction of financial consumer protection law system.
　　Key Words：financial consumer，rights protection，legislate，supervision
　　中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2011）11-0034-04
　　
　　金融消费者是金融产业发展的根本基础。保护金融消费者的合法权益，对维护社会公平正义、推动金融行业健康发展都至关重要。金融危机的爆发，充分暴露了金融消费者权益保护体系的缺陷，让世界各国把加强金融消费者保护作为今后一段时期金融体系改革的重要内容。就我国而论，金融业市场化程度、立法保障体系、机构监管体系等存在不足，风险抵御能力较差，金融消费者权益难以得到充分保障。本文借鉴英美等发达国家金融消费权益者保护的经验，分析当前我国金融消费者权益保护的进展情况及其存在的问题，以期推动金融消费者权益保护制度加快发展。
　　一、英美等发达国家金融消费者权益保护制度
　　（一）英国：高度重视规则的金融消费者保护机制
　　英国金融业经过数百年的积累沉淀，早已形成了一套独有的消费者权益保护机制。2001年12月实施的英国《金融服务和市场法》明确规定，由英国金融服务管理局负责监管各项金融服务，并负责推行消费者教育，加深公众对金融体系的认识，以及确保消费者获得适当保障。为实现消费者保障目标，金融服务管理局下设“金融舞弊调查服务部”，以非正式方法解决消费者纠纷；另设“金融服务赔偿计划”，为因金融机构破产而蒙受财产损失的消费者提供赔偿。2001年6月，金融服务管理局发布了《产品销售后公平对待消费者》报告，启动了“公平对待消费者”项目，组织80多家金融机构从产品设计、经济补偿、管理信息、投诉管理各方面对该项目进行研究，要求英国最大的35家金融集团每年报告实施该项目的情况。同时要求各金融机构在推销金融产品时必须保证高度透明，让消费者在购买时有足够的风险知情权。这一系列举措不仅让金融机构更加对消费者负责，同时也让消费者在选择服务和产品时能更为主动和专业，实现金融市场利益最大化。
　　英国也高度重视金融消费者保护的自律机制。《银行业守则》是英国主要的银行业自律规则，由银行业守则标准委员会负责监察银行和房屋建筑协会遵守该守则。它包括了银行业必须做出承诺的主要事项，如进行交易时秉持公正、诚实守信，确保银行提供的一切产品与服务均符合守则等。它致力于降低监管者和金融机构的成本，同时也为金融机构赢得了消费者的认可与信任。
　　（二）美国：以立法的形式保护金融消费者权益
　　美国是世界上最早提出消费者权益保护的国家，整个社会在实体经济的消费者保护领域积累了丰富的经验，具有周密详尽的法律体系和归责原则。其立法的主导思想是消费者的单边保护规则，即一种向消费者权益适度倾斜的保护思想。这种思想充分认识到了消费者弱势地位这一前提，给予消费者特殊的保护政策。二十世纪60年代以来，美国信用交易规模迅速扩大，信贷消费日益成为美国消费者的主要消费模式。因此美国联邦政府制定了一系列以保护消费者权利为主旨的金融立法。如《诚实信贷法》、《公平信贷报告法》、《住宅贷款信息披露法》、《金融隐私权法》、《据实披露存款资料法》等，并将执行权下派给了金融监管当局。依据这些法律，金融机构在服务中必须承担诚实守信、平等对待任何金融消费者、保护消费者金融隐私、向消费者充分披露账户信息等义务。
　　由于美国金融机构类型的复杂性，保护金融消费者的职责由多个监管部门共同承担。次贷危机后，为应对大规模的金融动荡、恢复金融市场秩序，美国财政部于2008年开始大规模改革金融监管体制，旨在保护美国消费者利益和维护市场稳定。2009年6月，奥巴马政府提出的全面整改金融体系计划，特别成立了金融服务监管委员会和消费者金融保护局。2010年6月，美国众议院通过了金融监管改革法案，全面重塑美国的金融架构，其核心内容就是必须保护金融消费者不承受高风险。同时规定，如果金融消费者对金融机构服务不满，可向监管机构提出投诉；如果金融监管机构发现该金融机构违反了任何保障客户法规，都可采取执法行为。此外，美联储建立了消费者投诉信息数据库，根据消费者投诉内容进行分类调查，识别潜在的消费者保护问题，为规章政策的制定提供参考，让消费者的意见得到应有的尊重。

　　（三）其他国家的金融消费者权益保护经验
　　2001年6月，加拿大出台了一系列有关金融消费者保护的法律法规，包括《银行法》、《存款保险公司法》、《金融消费者管理局法》等，并由专门的机构依据立法负责消费者的保护问题。其主要机构是存款保险公司和隶属于财政部的金融消费者委员会。澳大利亚则出台了《银行营运守则》、《金融服务改革法令》、《澳大利亚证券及投资事务委员会法》等法律来维护金融消费者权益。
　　综合上述国家的金融消费者权益保护实践，我们可以得出以下几个方面的共同点：一是在立法层次明确消费者权益保护的法律职责，通过专门立法的形式，让金融消费者在自身合法权益受到侵犯时，能够运用法律武器加以保护；二是比较重视加强金融机构的内控制度建设和金融业行业自律机制建设，督促金融机构加强自律，切实尊重和维护金融消费者权益；三是成立专门的金融消费者权益保护组织，加强金融监管，通过审慎的金融监管预防和抑制侵犯金融消费者权益的行为。
　　二、我国金融消费者权益保护机制现状
　　依据我国《消费者权益保护法》第二章之规定，消费者享有九项基本权利：即安全保障权、知悉真情权、自主选择权、公平交易权、依法索赔权、结社权、攻取相关知识权、受尊重权和批评建议权。金融消费者作为特殊产品的消费群体，在享有上述权利的基础上，还应享有一些特殊权利以适应社会主义市场经济的需要。概括起来主要包括七个方面，即金融消费知情权、金融消费自由权、金融消费公平交易权、金融资产保密权、金融消费求偿求助权、金融资产安全保障权和金融消费者接受教育权。对比英美等发达国家在金融消费者保护方面的成功做法，结合我国近年来金融发展历程，我们认为，我国金融消费者权益总体上能够得到保护，但专业性、系统性有待加强。
　　（一）我国金融消费者权益保护体现了分业经营、分业监管的基本属性
　　目前我国实行银行、证券、保险分业经营、分业监管的金融体制，我国金融消费者权益保护也相应地分散在《商业银行法》、《证券法》、《保险法》以及相关法律法规和规范性文件当中。综合起来，我国银行、证券、保险交易活动，在依法保护金融消费者权益方面主要有五个方面的共同特点：一是普遍坚持平等、自愿的交易原则，保障金融消费自由权；二是普遍坚持公平交易和诚实信用原则，保障金融消费公平交易权；三是普遍强调金融机构加强信息公开，重要信息应当真实、及时予以公布或者公告，保障金融消费知情权；四是注重强调金融同业公平竞争和审慎经营原则，以防范同业恶性竞争和金融风险，维护金融消费者的市场信心；五是能够运用《刑法》、《行政处罚法》或者《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等相关条款，对金融机构及其从业人员侵犯金融消费者合法权益的行为予以惩处，综合运用多种震慑、打击和司法救济手段，以保障金融消费者的权益。
　　1. 银行业：注重强调对客户的保护。《商业银行法》规定，商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则；除法律另有规定外，商业银行有权拒绝任何单位或个人查询、冻结、扣划个人储蓄存款；商业银行应当向人民银行交存存款准备金、留足备付金以确保存款本金和利息的支付；商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，优先支付储蓄存款的本金和利息。同时，《商业银行法》也就贷款及其他业务对金融消费者的保护作出相应规定。相关法规有《银行业监督管理法》、《外资银行管理条例》、《个人存款实名制规定》等。
　　2. 证券业：注重强调持续的信息公开，禁止内幕交易行为。《证券法》第63条规定：“发行人、上市公司依法披露的信息，必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。”第73条规定：“禁止证券交易内幕信息的知情人和非法获取内幕信息的人利用内幕信息从事证券交易活动。”
　　3. 保险业：注重强调保险公司提取各项准备金和保证资产保值增值以保障被保险人利益、保证偿付能力。《保险法》要求，保险公司应当提取责任准备金、未决赔款准备金、公积金，提存保险保障基金；保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式，不得用于设立证券经营机构，不得用于设立保险业以外的企业。同时，还就保险公司及其工作人员（或保险经纪人）隐瞒与保险合同有关的重要情况，欺骗投保人、被保险人或者受益人，或者拒不履行保险合同约定的赔偿或者给付保险金的义务等行为，作出了相应的规定。
　　（二）我国金融消费者权益保护突出表现为缺乏专业性和系统性
　　尽管我国金融消费者权益保护表面上来看“有法可依”，但与英美等发达国家相比，存在明显的差距。近年来，我国出现了大量侵犯金融消费者权益的典型案例，不合理收费、霸王条款、信息披露不充分、交易安全无保障等问题时有发生，都表明了金融消费者实际上仍处在交易中的弱势地位，暴露出我国金融消费者权益保护制度令人堪忧的现状。认真分析，影响金融消费者权益保护的因素主要包括以下几个方面：
　　1. 金融消费者保护立法缺失。迄今为止，我国尚没有一部专门的立法来保护金融消费者权益。《消费者权益保护法》仅针对一般商品和服务消费中过程中消费者的权益保护，但“金融消费者”由于消费对象的本质差别而有显著不同，无法适用。尽管近年来金融机构保护消费者权益的制度在不断健全，但是关于金融消费者保护的立法理念相对落后，且各法律法规协调性不足，不同位阶之间的法律法规存在重复和冲突，同一位阶的法律则有法律真空的现象，使金融消费者无所适从。如在存款实名制方面，《中国人民银行关于进一步落实个人人民币银行存款账户实名制的通知》，规定了诸如加强对个人银行账户开立的审查、识别客户真实身份、不得为存款人开立假名和匿名账户等内容，但对建立个人银行账户的跟踪检查制度，个人银行账户开立和管理的内控制度等方面尚无明确的规范，有待进一步加强与完善，从而为金融消费者提供便捷渠道，更好地保护金融消费者权益。
　　2. 金融监管体制缺陷。首先，当今我国金融监管体制采取的是“一行三会”，即人民银行、银监会、证监会、保监会分业监管模式。当各金融机构间出现产品业务的交叉时，行业监管就无法约束其利益冲突，从而产生监管的漏洞，无法给予金融消费者适当的保护。其次，我国目前的金融监管优先考虑的是维护市场经济秩序、促进经济发展上，往往难以兼顾金融消费者利益。以《商业银行法》、《保险法》为例，商业银行和保险机构破产清算时，优先清偿所欠职工工资和劳动保险费用，而储蓄存款的本金和利息、赔偿或者给付保险金等置于从属地位；往往在第一层清偿完毕后资产即所剩无几，金融消费者权益难以得保障。最后，金融监管体制还存在一定的空白。如民间借贷行为缺少放贷人条例或规范民间借贷行为的专项法规，造成资金流向难以控制，扰乱了金融秩序和造成国家大量税收流失，金融消费者的权利也难免受到损害。
　　3. 金融消费者司法救济困难。司法保护是金融消费者保护自身权益的最后措施。当前我国在这方面的司法实践也存在亟需改进的问题，如法律适用困难、诉讼周期长、举证困难等。对于金融案件，法院在受理、审理和执行中均有诸多顾虑，例如，最高法院针对部分金融机构退市引发的金融纠纷类的案件发布了《关于金融机构退市案件暂缓受理、暂缓审理、暂缓执行的通知》，客观上说明了金融消费者维权难的现状。另外，现行行政诉讼法律制度的规定决定了法院只能对金融监管机构具体行政行为的合法性进行审查，审查范围极窄，而对仅有的具体行政行为审查也没有区分情况，缺乏可操作的判断标准，客观上增加了法院受理案件的难度。

　　4. 金融业自律机制和金融消费者维权意识缺失。我国目前大多数金融业同业协会大都由监管机构授权成立，自治功能不足，独立性较差，仅拥有对行业的批评建议权，并无实际处罚的权力，很难发挥出其代表行业利益和监督行业行为的作用。而普通的金融消费者在面对专业技术知识要求较高的金融产品和服务时，很难对其有全面的认识。再加上维权意识淡薄，在面对财产金额较小的纠纷时往往不愿浪费精力和时间，这在客观上也助长了金融机构的侵权行为，弱化了保护实效。
　　三、完善我国金融消费者权益保护体制的几点建议
　　（一）建立完整的法制体系
　　现代金融业的持续发展，是立足于金融消费者的支持之上的，不论是对现行滞后的法律法规做出修改，还是借鉴国外经验专门制定类似于《金融消费者权益保护法》之类的法律规范，都应在条文上向金融消费者倾斜，突出对金融服务关系与金融消费者权益之间的调整，细化对金融机构诸如诚信、告知、保密、赔偿等义务。现如今，金融风险正困扰着我国的商业银行，广大存款人的利益正受到威胁，银行的信誉也正受到前所未有的挑战，因此在提高中央银行监管水平的同时，建立我国的存款保险制度，特别是针对中小金融机构所吸收的存款进行保险，将对保护家庭和中小企业存款者的利益，稳定金融体系，增强存款人对银行的信心十分重要。可以说，通过明确的法律指引，提升金融消费者在金融服务中的地位，在防范金融机构可能出现的道德风险的同时，保护了金融消费者的权益。
　　（二）建立专门的金融消费者权益保护机构
　　基于法律条文的局限性，建立专门的金融消费者保护机构非常有必要。可借鉴美国机制，在中国人民银行下设立专门的金融服务监管机构，在人员组成、经费预算和工作流程等方面保证其独立性，由该机构负责维护金融市场稳定和协调金融监管之间的业务往来，同时负责对金融消费者的宣传教育工作。
　　（三）构建新型的消费者诉讼制度
　　鉴于目前我国消费者诉讼困难的现状，建议建立区别于一般民事诉讼程序的诉讼制度，为消费者诉讼设计独有的诉讼程序与举证规则，为提高金融消费者维权的积极性创造外部环境。
　　（四）加强对消费者保护的教育工作
　　金融机构应对金融消费者权益保护工作给予高度重视，建立完善的教育培训体系，公平对待消费者。一方面要加强员工在消费者权益保护的教育，使其能清楚的认识到自身所承担的义务；另一方面要加强公众教育，普及金融消费者权益保护相关的金融知识，使公众在参与金融活动时更具理性，从根本上减少金融纠纷。
　　（五）健全行业间自律机制
　　我国金融机构需要一个服务行业的统一标准来规范和约束金融机构的行为，评定各机构金融服务等级。建议在完善一行三会管理机制的基础上，进一步加强银行、证券、保险业自律机制建设，通过行业协会的力量，合理规避同业恶性竞争、无视消费者权益的现象。
　　
　　参考文献：
　　[1]张严芳.消费者保护法研究[M].北京；法律出版社，2002.
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　　[3]王伟玲.金融消费者权益及其保护初探[J].重庆社会科学，2002，（5）.
　　[4]王靖琳.金融消费者保护职能与我国金融监管制度的完善[N].福建金融，2006，（3）.
　　（责任编辑 耿 欣）

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