基于自生能力的西部乡镇财政收支矛盾研究
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作者: 郭德君
摘要：分税制和取消农业税等税费改革造成了西部乡镇主体税的缺失，乡镇财政的收支矛盾从而变得较为尖锐。但是，税费改革并不是造成乡镇财政状况恶化的主要原因，西部地区乡镇财政问题出现的深层原因在于乡镇财政的自生能力弱化，从发展的眼光来看，只有培育和提高西部地区乡镇财政的自生能力，才能从根本上保证乡镇财政的正常运转和促进地方经济的持续发展。因此，结合西部地区的具体实际，从稳定现有税源并扩大新的税源；强化乡镇财政监督管理体系进而优化内控机制和制度供给等角度入手，提出了西部乡镇财政自生能力构建的合理途径。
关键词：西部；乡镇财政；自生能力；构建途径
中图分类号：F812.8
文献标识码：A
文章编号：1009― 9107(2011)06―0035―05
一、乡镇财政状况的研究现状
到目前为止，对包括西部地区在内的中国乡镇财政状况已经有了大量的研究资料。相对来讲，国外还很少对中国乡镇财政状况进行专门、系统的研究，近年来世界银行等世界性的组织在对改善中国农村公共服务的研究过程中只是对中国农村乡镇的财政状况进行了附带研究。
就国内的情况而言，理论界对乡镇财政的研究非常活跃，由此产生和积累了丰富的文献。从研究内容上来看，主要是从乡镇财政收入、财政支出、乡镇财政与上级政府的关系、农村税费改革以及乡村债务危机等方面进行的。孙潭镇、樊纲、朱钢、林万龙从制度外财政收入的视角对乡镇财政结构中自筹资金增长迅速以及存在的效率损失和对农民、农村企业家利益的侵占等问题进行了深入的分析。吴理财、周飞舟、赵阳、谭秋成、周业安对乡镇财政支出比例严重失衡从而造成其它一些公共产品的供给出现短缺、乡镇财政职能偏离以及支出存在着效率低下甚至滥用财政资金等问题进行了重点研究。吴理财、李芝兰对分税制实行后未能合理、完全地界定清楚中央政府与地方政府之间的事权，乡镇财权和事权不对等现象进行了系统的分析。朱守银、王凯伦、吴国良、张百放对农村税费改革中存在的问题进行了适时的研究，指出不能单一地依靠农村税费制度改革来解决索取农民过多的难题，还需要对农村行政管理体制、义务教育体制、财政管理体制等方面做进一步改革。牛竹梅、姜安荣、张文兵、孙自铎对农村税费改革后乡镇财政收支矛盾尖锐、乡镇负债增加、债务风险加大等问题进行了系统研究。
综合看来，从研究视角上来看，着眼于整体性的研究较多，但针对区域性的研究相对较少，这就为西部地区乡镇财政的研究预留了一定的空间；从研究内容上看，多年来对乡镇财政的研究主要集中于对乡镇财政赤字的成因解释和化解债务危机等方面，而立足长远，着眼于如何从根本上解决乡镇财政问题的研究相对较少；从社会价值与功能看，对乡镇财政存在问题的对策研究仍然滞后于社会现实的发展，因此，相关的研究还有待进一步深化。正是基于这些研究上的缺失，笔者进行此项研究的必要性因而得以显现。
二、自生能力的构建是解决西部乡镇财政问题一个根本途径
我国自1994年开始试点逐步推进分税制到2006年1月1日全面取消农业税，一系列的税费改革切实减轻了农民负担，维护了农民的利益，农村地区进入到后农业税时代。但在税费改革稳步推进的同时乡镇的财政困难也在逐步增加，主要原因是分税制并没有对省以下的财政体制进行改革，事权向下转移和财权向上集中的不对称造成了乡镇财政缺口的扩大，加之取消农业税使得许多地方乡镇财政失去了主要的收入来源，财政收支矛盾进一步加剧。据有关资料显示，目前全国近40％的县一般预算均呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净债务超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元，而且，乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增。
早在2004年，财政部科研所课题组经研究后认为：如果在推断全国乡村债务总额采用取中间值法则的话，全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断，全国应突破l万亿元。由此可见，乡村债务占我国GDP的比重在5％―10％之间，占我国财政收入的比重在30％―50％之间，乡村债务总额负担实际上已超过长期建设国债负担。许多地方的乡镇财政事实上成了为生存而奋斗的财政，有些专家将之喻为“吃饭财政”，由于财政基础过于脆弱，不少地方乡镇一级的财政职能还无法真正履行。
由于地区性财政收入差距过大，我国西部地区乡镇财政收支的矛盾更为尖锐。据统计，西部乡镇负债率达到80％以上，有些地区甚至达到100％。例如，2005年四川乡镇债务251.9亿元，相当于当年乡镇财政收入48.6亿元的5.2倍，平均每个乡镇535.4万元，其中债务超过亿元的乡镇达7个。14]随着税制改革的推进，西部地区一些乡镇债务还有上升的趋势。主要原因是这些地区的原有的一些主要税源缺失，新的税源短缺，因此财政收入增长极为困难。在农村税费改革之前，乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。乡镇财政收入的规模在地区间差异极大，在东部沿海地区，一个乡镇的财政年收入可达到几个亿，而中西部地区许多乡镇则只有几十万。从收入结构上来看也有很大差异，经济不发达地区基本都以农业四税税收为主，经济发达地区农业四税可以忽略不计，有的已经将农业税和特产税免除。对于不发达地区而言，预算内收入是财政收入的主要来源，而在预算内收入中，农业四税又占主体，这主要是由于我国中西部大部分地区农村以农业生产为主。从全国看，自筹资金和预算外资金在乡镇财政收入中还是占有相当大的份额，这些资金大部分来自于农民，显然扩大这部分收入规模必然会加重农民负担。农村税费改革后，取消了“三提五统”，将费改为税，规范了自筹资金的征收渠道，预算外收入已经十分有限，使得乡镇财政收入只能靠预算内收入。特别是从2003年以来，降低农业税税率、免征农业税使乡镇的主要收入来源进一步减少了，这对于农业收入为主的乡镇来说无疑是雪上加霜。以甘肃省天水市的甘谷县为例，农业税一直是其乡镇财政收入的主要来源，约占财政收入的67.2％。在税费改革前，农民人均负担各项税费达60.83元，土地每亩负担税费39.12元。取消农业税后，也取消了乡统筹、村提留、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资与屠宰税。甘谷县财政收入减少3637.63万元，平均每个乡镇财政收入减少181.88万元。因此，在财政收入构成上以传统农业税为主要财政收入来源的西部地区，乡镇的财政收入缺乏坚实的经济依托，农业税的取消使这些地区乡镇的财政状况出现了更为困难的局面，当预算内资金不能满足支出需求时，这些地区的乡镇首先想到的就是用借债的方式应付危机，似乎陷入了一些学者所讲的“黄宗羲定律”的怪圈。相对于这些乡镇的财政收入水平而言，动辄数十上百万，甚至
上千万的负债规模既加重了地方的财政负担和风险，又使地方的经济发展背上了沉重的债务负担，而且形成了恶性循环，从而严重地影响了和谐社会和社会主义新农村的建设。从当前情况来看，许多西部地区的乡镇在较短的时期内尚缺乏偿还债务的基本能力，这是西部地区乡镇负债的一个特殊表现形式。
西部地区乡镇债务的增加使得乡镇财政的风险进一步加大，乡镇财政风险是指乡镇财政收支矛盾加剧等因素所导致的财政资金损失的可能性，这种风险经过长期积累就可能由隐性矛盾转化为显性危害，从而影响经济和社会的健康发展。如重庆市潼南县共有31个乡镇，2005年31个乡镇全部负债，负债总额达到18706万元，负债额最高的双江镇达到2155万元，负债额最低的五桂镇为102万元，而且许多乡镇负债额达到该镇全年财政收入的5倍以上。西部地区乡镇债务的显性和隐性危害给地方经济社会发展带来了严重的负面影响，因此，化解债务成了许多西部乡镇财政的首要任务。西部地区的乡镇可根据实际情况，因地制宜、突出重点，通过削减高息减债；划转债务降债；清收债权还债；剥离挂帐消债；压缩开支减债等方式，切实把乡镇债务降低到正常水平，乡镇经济才能步入良性的发展轨道。相关的理论工作者应对西部乡镇负债水平的状况调查清楚后，通过对比分析，然后借鉴发达地区和某些成熟的国际经济管理经验进行理论研究，再提出西部乡镇安全的负债阈值指标。与此同时，还应从政策、行政体制、管理监督机制等方面研究负债成因并提出相应的应对措施，以从源头上防止负债的持续扩大和恶性循环。
化解乡镇债务只是解决西部乡镇财政问题的一个前提，而不是终极目标，而且由于历史和现实的各种因素错综复杂的交织在一起，因此对于西部地区乡镇财政问题的解决也不可能一蹴而就。运用哲学普遍联系和永恒发展的思维，透过现象分析本质可以看出，并不是分税制、取消农业税是造成西部地区乡镇财政状况恶化的主要原因，这些地区乡镇财政问题出现的深层原因在于乡镇财政的自生能力弱化，从长远的发展眼光来看，只有培育和提高西部地区乡镇财政的自生能力，才能从根本上保证乡镇财政的正常运转和促进地方经济的持续发展，从而又好又快地推进社会主义新农村建设。因此，针对西部地区的现状，研究如何增强这些地区乡镇财政自生能力途径，改善这些地区长期存在的财政闲难状况，从而使地方经济和社会发展有强有力的财政支持就成了当前一项紧迫的任务。
三、西部乡镇财政自生能力构建的基本途径
(一)自生能力的经济学内涵
林毅夫曾提出了企业“自生能力”(viability)的概念，他用一个开放、自由和竞争市场中的企业预期利润率来定义自生能力一词。指的是在一个开放、竞争的市场中，一个有着正常管理的企业不需要任何外在扶持、保护就可以生存，并获得市场上可以接受的预期利润率。可见，“自生能力”强调的是不依赖外在的规则、制度保护而能够生存的能力。我们这里提出西部地区乡镇财政的自生能力，用意也在于定义乡镇不主要依赖外力就能够获得正常发展所需的财政收入的能力。如果一个乡镇在不主要依靠外力的情况下能实现财政的收支平衡、获得地区社会发展所需要的财政收入并满足乡镇财政的基本支出，那么这个乡镇的财政就是有自生能力的。从这个角度来看，目前我国西部地区许多乡镇财政是不具备自生能力的，因此，这是一个长远的奋斗目标，也是一项复杂的社会系统工程。
(二)西部地区自生型乡镇财政构建主要内容和核心措施
1、在确保稳定的税源基础上积极扩大新税源。目前西部许多地区的乡镇经济发展速度缓慢，经济总量偏小，经济结构还未从根本上得到合理调整，传统农业仍占主导地位，工业化程度低，第三产业发展迟缓。经济的落后成了西部许多乡镇财政收入增长的主要障碍，因此，发展农村经济成了解决西部乡镇财政困难最为关键的因素。由于西部许多地区的主导产业仍是农业，因而增加财源比较合理的一个途径是在确保农业稳定发展的基础上有效提高农产品的附加值，大力推进农业产业化发展，培育支柱产业以形成地方财政稳定的财源。在确保农业产业稳步提高的基础上，还应逐步调整地方的产业结构关系，发展和壮大工业企业，培植骨干纳税企业，积极发展第三产业以优化地区产业结构，合理的产业结构才能带来地区经济良性可持续发展。
在发展经济的同时，还要积极改变城乡二元经济的对立，在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，从而提高农村整体的经济效益和社会效益。对西部地区而言，加快小城镇建设是比较合理的选择，小城镇建设可加速城市化步伐，为经济发展提供良好的环境，从而通过扩大内需增加税源。例如位于甘肃陇东的灵台县将小城镇建设作为城乡经济协调发展的平台，以什字、朝那、独店、上良、邵寨为重点，积极推进城镇化建设步伐。目前小城镇建设在如火如荼，蓬勃发展，每年开工建设项目40多项，投资3000多万元，建设面积4万多平方米。小城镇建设的迅速发展，不仅为招商引资、发展民营经济创造了良好的硬件环境，而且为农村剩余劳动力提供了广阔的就业空间。通过大力发展乡镇经济不断培育新的财政收入增长点，形成互补型、成长型的财源，才能确保地方形成多源型的财源体系，西部地区乡镇财政收收入的增长才能有坚实的基础。
2、强化乡镇财政预算监督管理体系，优化乡镇财政体制等内控机制。西部地区乡镇财政收支矛盾的加剧固然有一定的外部因素，但是，一些地区在财政方面落后的管理水平也直接影响了乡镇财政的健康发展。例如，有的乡镇财政每年的年初预算形同虚设，甚至安排赤字预算，公用经费缺口严重，法制观念淡薄，不能依法理财；部分乡镇领导为搞政绩不顾自身财力，好大喜功，举债经营，超标准消费，使地方财政背上了沉重的负担。同时，在乡镇财政资金的管理中也存在一些亟待解决的问题，如截留上级财政资金，财政资金未纳入预算管理；财政支出挂帐或虚列预算支出；存在挤占、挪用、滞留专项资金情况；乡镇财政会计基础工作薄弱等。
因此，强化乡镇财政预算监督管理体系，提高乡镇财政人员业务素质和能力，优化乡镇财政体制等内控机制的重要性就充分凸显出来了。首先，应加强预算管理，科学编制预算。(1)财政预算编制要坚持“量人为出、量力而行”原则。要结合国家各项收费政策和本地的实际情况，合理预测本年的各项收入，编制好预算收入计划；同时，要大力压缩一般性财政支出，充分考虑财力的可能，实事求是编制好支出预算，努力提高预算的可行性，确保收支平衡。(2)坚持“结构优化”原则。收入预算要按照地方经济结构的实际状况和地方财力最大化的要求，本着积极、可行的原则编制；支出预算编制中要按照“存量优结构、增量调方向”的原则，整合财政资源，调整
支出结构，以促进地方社会经济全面、协调、可持续发展。(3)坚持“基础管理”原则。在预算编制中，具体预算项目的设置要结合预算管理和绩效评价的要求，在遵循统一分类的同时，进行细化编制，并提供真实、完整、准确的项目申报材料和测算依据，为施行财政资金绩效评价和加强预算监管奠定基础。(4)“硬化预算约束”原则。预算一经批准，不得随意调整，年中原则上不再追加。其次，要强化法制监督，确保预算的编制和实施严格依照法定程序进行。虽然目前我国尚缺少专门的财政监督法律或法规，但是乡镇人大代表可根据实际需要，充分发挥对本级财政收支的监督作用，以履行相应的职能。第三，要切实改善乡镇财政的内控制度，切实提高乡镇财‘政的管理水平。考虑到乡镇财政工作的重要性，因此，对财政人员的录用和考核要严格按照相应程序进行，不仅要求其要有过硬的技术本领，而且要较高的道德水准和较强的自律精神。要明确各级岗位人员的职责，管理人员与操作人员应严格分工，以防止越权操作。最后，要多管齐下遏制虚增收支的“空转”行为。“空转”行为是乡镇财政收支的“虚胖症”，必须要标本兼治，坚决遏制。在下达财政收入任务时，可改变惯用的“基数比例增长法”，要根据实际情况合理的确定收入任务，同时对财税部门的收入入库考核标准应侧重应收尽收，以有效的防止乡镇财政的空转行为发生。
3、自生型乡镇财政体系构建的制度供给和外部软环境。自生型乡镇财政体系的构建绝不意味着不需要任何外部因素，它是一项复杂的社会系统工程，需要社会多个部门的支持。对广大西部地区而言，目前影响自生型乡镇财政体系构建的一个最大的障碍是乡镇财政自身的“造血”机制不健全，巨大的乡镇债务使西部乡镇的财政背上了沉重的包袱，在很短的时间内，这种局面很难改观。出现这种困境的一个重要因素是制度方面的原因，1994年我国推行的分税制改革取得了相当的成绩，但是省以下政府间的分税制改革并没有具体展开。尤其越往下，各级政府间的事权越不明确，出现了“财权层层上移，事权层层下移”的现象，这就导致了资源和责任严重不匹配，地方乡镇因而面临着较大的财政压力。总之，现行乡镇财政体制与分税制的改革要求不对称，上下级财政之间的权责利冲突是现在乡镇财政问题出现的一个体制方面的重要因素。
要改变这种现状，首先要切实改变现有乡镇财政体制方面的一些弊端。要根据实际情况，明确各级政府之间的事权关系，进一步完善乡镇财政体制改革。在确保事权与财权相统一的前提下，根据各级政府的职能，重新明晰各级政府的权责，对于义务教育、公共卫生、基础设施等具有刚性性质的支出项目以及其它一些公共产品的供给，不应一概推到乡镇一级，要合理界定各级政府之间的供给责任，以争取实现西部地区基本公共服务均等化的目标。在此基础上，中央政府还应加大对西部乡镇基础设施的的转移支付的力度，并且要逐步完善转移支付的形式、方法，建立起以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合的完整的转移支付体系，不仅在基础设施的建设方面，还是在化解乡镇债务的危机方面，转移支付都有着不可替代的功能。
其次，要规范政府间的财政分配关系，应赋予乡镇政府相应的财政自主权。在我国的五级财政管理体系中，乡镇财政是最基层的一级，但在传统的县乡之间的“财政承包体制”中，乡政府不具有财政自主权，因而缺乏财力履行各项社会管理职能。税费改革改变了乡镇原有的财源结构和收入增长机制，税收收入将成为主体收入，但被上级政府集中过多。因此，若不打破地方各级政府现有财源格局并进行重新分配，加大乡镇政府在财政收入分配体制中的分享比例，乡镇财政尤其是经济欠发达的乡镇就会失去一级财政生存的财力基础，只能作为县财政的一个预算单位存在。针对现行乡镇财政体制的弊端，要从有利于规范县乡财政分配关系人手，改变传统的财政分配方式，按照“一级政府，一级财政”的原则，给予乡镇政府应有的财政自主权，充分调动乡镇政府当家理财的积极性，实行完整意义上的分税制财政管理体制。西部地区乡镇财政自生能力绝不会自己成长起来，其构建离不开合理制度的支撑。
因此，对于西部地区的乡镇而言，大力发展地方经济，稳定现有的财源并不断扩大新的财源，切实增加乡镇收入是培育乡镇财政自生能力的一个基础；同时，强化乡镇财政预算监督管理体系，优化乡镇财政体制等内控机制是自生型乡镇财政构建的一个重要保障；最后，合理的制度供给与良好的外部软环境是西部乡镇自生能力形成和发展所必须的外部条件。三者的有机结合，才能使西部地区乡镇财政自生能力的出现成为可能，并在实践中逐步发展并趋于完善。
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