见义勇为权益保障的地方立法完善

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　　[摘要]我国至今尚未出台全国性的见义勇为法律，见义舅为的权益保障主要依赖于法律层级较低、制度尚不规范的地方性法规与规章。见义勇为地方立法作为国家法律的补充，应以解决见义勇为权益保障的现实问题为归依，根据本地的具体情况和实际需要不断完善，实行政府先行补偿、落实社会保障制度、建立救助联动机制、妥善运用救助基金，为见义勇为权益保障提供全面的法律支撑。
　　[关键词]见义勇为；权益保障；地方立法
　　[中图分类号]D922.1　[文献标识码]A　[文章编号]1671-511X(2011)06-0051-05
　　见义勇为是中华民族的传统美德，语出于《论语・为政》中的“见义不为，无勇也”，意为看到合乎正义的事便勇敢地去做。见义勇为行为体现出见义勇为者个人的高尚品德和社会的良好风尚，自古便作为英雄壮举受到我国社会的大力提倡与褒奖，在当代依然具有广泛的思想基础和现实意义，是政府倡导的社会主义道德规范和行为准则。然而随着社会的发展变迁，见义勇为的伦理基础逐渐动摇，支配见义勇为的道德观念受到挑战。现实生活中，见义勇为引发的各种纠纷日渐增多，见义勇为人员因保护他人利益致使自身遭受损害却无以弥补等现象已受到社会的广泛关注。毫无疑问，见义勇为作为我国社会主义精神文明建设的重要内容应当获得包括法律层面的最为充分的鼓励和保护。为在全社会彰显见义勇为行为、切实保护见义勇为人员的权益，构建见义勇为权益的法律保障制度势在必然。
　　一、见义勇为权益保障的立法现状
　　现代伦理的立法方式是一种依靠国家权力解决社会道德问题的方式。见义勇为需要国家用法律制度的形式加以保障，赋予其“具有强大力量的强制性质”，才能真正实现弘扬社会主义公民道德、营造公平正义社会环境的目标。在我国现行的法律体系中，民法、刑法、行政法、社会保障法等各部门法大多有调整见义勇为行为及其法律关系的相关内容，然而由于各部门法自身的局限致使充分保障见义勇为的社会效果难以完全实现。就目前而言，呼声日盛的见义勇为统一立法尚待出台，现行法律法规没有见义勇为的专门规定，没有明确见义勇为的社会保障权益和具体救助内容。鉴于社会生活的所有方面无法全部由全国人大立法解决，地方的先行立法将为国家立法提供宝贵的经验，并摆脱某些社会生活领域无法可依的困境。在国家需要用法律规范调整见义勇为行为，但因立法条件不成熟、法律尚不能及时出台的前提下，及时进行见义勇为的地方立法就显得尤为重要。
　　我国地方立法机关根据《立法法》第六十四条所规定的“国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”，陆续制定了各种地方性见义勇为保障法规与规章。至今已有31个省级见义勇为人员奖励和保护的相关条例颁布实施，并辅以大量的规范性文件。地方性见义勇为法规与规章的出台，是对道德领域的美德予以法律上的确认，是我国见义勇为立法发展的重要表现。这些地方立法的基本内容主要包括见义勇为概念的界定、见义勇为行为的申报与确认、见义勇为人员的奖励与保障、见义勇为基金的筹集与管理、相关的法律责任等方面，其核心在于鼓励见义勇为行为、奖励和保护见义勇为人员，对处理见义勇为事件起到了积极的作用，实现了国家对见义勇为统一立法之前的先行保护。
　　然而见义勇为地方立法的层级较低、水平参差，所设置相关见义勇为的行政确认、后续保障、责任追究等规范制度并不健全。在最为基础的见义勇为行为认定上，各地方性法规亦存有极大的差异，以致“这种现状直接引发了实践中对见义勇为者资格认定的不规范”。如对见义勇为的非义务、非约定对较少。
　　(六)基金运用不合理。见义勇为基金的设立一般由地方立法来明确，但在有的地方有此立法规定、有的地方却无此立法内容的现状下，见义勇为基金就难以使见义勇为人员得到同等保护。而许多地方的见义勇为基金功能单一，主要支出是一次性表彰、奖励、抚恤见义勇为人员和对生活困难的见义勇为人员及其家属发放慰问金，缺乏应有的持续救助项目。资金管理制度不完善实际上是法律责任不明确的充分体现，从而也进一步弱化了国家和社会对见义勇为者权益切实保护的力度。
　　三、完善地方立法的价值取向和内容要求
　　地方立法是我国立法体制的重要组成部分，是国家立法的必要补充，在社会主义民主政治建设中具有重要地位和作用。地方立法的首要任务，就是以立法的形式创造性地解决地方可以自行解决的问题，特别是当前国家立法难以有效或有针对性解决的当地实际问题。见义勇为地方立法的完善应体现与时俱进的要求，以解决见义勇为权益保障的现实问题为归依，根据本地的具体情况和实际需要而推进。
　　在见义勇为的法律保障过程中，“如何认定和对待见义勇为行为不仅事关道德困惑和法律纠纷，而且会直接衍生社会问题”。“见义勇为”之“义”体现在没有职责约束或外力压迫前提下对道义的自觉追求，“勇”体现在面对已然发生或可能发生的危险仍选择利他的行为。见义勇为权益保障的地方立法需要给予见义勇为行为的含义与范围以合理的说明，既表明“义”的主观追求，又具备“勇”的具体表现。由此，见义勇为当以没有约定或法定义务为前提，其范畴不应局限于与违法犯罪作斗争的行为，防止或减少自然灾害与意外事故所造成损害的行为同样呈现出勇于承担社会责任的价值观，亦应得到法律的肯定与保护。见义勇为地方立法还需谨守“法律是最低限度的道德”的公论。见义勇为的内涵应避免“挺身而出”、“不顾个人安危”这样具有道德强制意味的标准，而体现出保障人权的宪政原则和生命至上的人文情怀。同样，见义勇为概念本身不应包含诸如贡献突出、表现突出、事迹突出等要素，对见义勇为的认定不宜采用过高的人性标准或“以成败论英雄。归纳地方立法经验和已有的研究，见义勇为在法律意义上可以界定为没有约定或法定义务的自然人为使国家利益、社会公共利益或他人的人身财产利益少受或免受不法侵害、自然灾害或意外事故造成的损失，积极实施救助的合法行为。
　　一个社会，当它不仅被设计得旨在推进它的成员的利益，而且也有效地受着一种公开的正义观管理时，它就是组织良好的社会。完善见义勇为地方立法的意义不仅在于使见义勇为人员的个体权益得到保护，更重要的是通过保护个体权益来提升社会正义感和增强社会安全感，进而彰显见义勇为传统美德的精神力量。以人为本、执政为民是对政府的基本要求。地方政府应当主动履行保护见义勇为的职责，对见义勇为受损者的正当诉求做出及时的回应。这是由于政府担负着维护社会秩序的法定责任，而在某种意义上，见义勇为行为是对政府责任及时、必要的补充，延伸履行了政府对社会秩序及公共利益的管理职责。如果政府既大力提倡见义勇为以实现公共行政目的，又不主动、积极、充分地履行行政义务，就有悖于行政权责一致的基本原则。社会

主体帮助国家实现既定目标，国家亦应对这种行为予以奖励与保护。由此，政府理应积极主动地维护见义勇为人员的合法权益，及时确认见义勇为行为，充分表彰、奖励见义勇为人员，并给予因见义勇为遭受损害的人员以行政补偿。
　　见义勇为的合法权益包括见义勇为行为获得政府确认、表彰和奖励，见义勇为负伤者获得医疗部门即时救治，见义勇为负伤、致残、牺牲者的医疗、生活、家庭赡养抚养等获得充分的经济救助和补偿，见义勇为人员及其亲属不受不法侵害等内容。目前，地方立法都侧重于对见义勇为实行奖励，但是奖励既不可能针对所有的见义勇为人员，又往往难以弥补见义勇为的实际损失。见义勇为地方立法的重点是对见义勇为人员法定权益的保障，不能简单地将行政法意义上的见义勇为行为作为奖励的对象，而应当比照国家职责行为给予其充分保护。见义勇为权益保障的地方立法在进一步完善的过程中必须体现责任政府的内核，形成以政府为主导的见义勇为偿付体系。行政补偿的实质在于政府对维护公共利益而蒙受损失的见义勇为人员给予经济上的弥补，以平衡公共利益和个体利益的关系、实现法律上的公平正义。对见义勇为人员的行政补偿，是见义勇为人员受损权益补救的重点。地方立法应形成和完善见义勇为的行政补偿制度，明确规定行政补偿的义务机关、行政补偿的范围、标准、方式和程序。
　　四、地方见义勇为权益保障机制的构建
　　近年来，见义勇为引发的纷争日见增多，凸显出现有的救济途径已难以适应当今实行市场经济并蕴含多元价值观的社会现实。地方政府承担起倡导与性质的确定上，北京、湖北等地方法规都没有相应规定，云南条例只是将“职务上负有特定义务的人员履行职责的行为”排除在外，黑龙江规定则排除了“法定职责、法定义务、约定义务”行为，但大多数地方立法都没有完整关注到职务之外的法定义务行为、合同约定义务行为或由先前行为引发的义务行为等特殊情况。随着见义勇为保护和奖励工作的开展，法律规定的内在缺陷逐步显现出来，部分地方立法机关由此对见义勇为规范进行了一系列修改。但立法理念和内容的差异并未得以消弭，各地的见义勇为立法呈现出发展不平衡的状态。
　　二、见义勇为权益保障地方立法的局限
　　见义勇为地方性法规或政府规章的出台，使得对见义勇为人员的保护与奖励有法可依、于法有据，为见义勇为人员的权益设立了基本保障体系。但是，见义勇为地方立法由于其地域立场而呈现差异，在对见义勇为行为的定性、构成要件、认定条件、审批机关、奖励保护措施等方面的规定各不相同，其结果是给予见义勇为人员有关物质与精神方面的待遇差别极大。而且，此类地方立法往往存在认识上的误区和制度上的缺陷，其部分内容尚不规范，尤其缺乏长期救助的硬性规定，无法全面和持续地保障见义勇为人员的切实利益，以至于见义勇为人员常陷入所谓“流血又流泪”的困境中。
　　(一)基本内容不统一。对于何种行为才构成见义勇为，各地方性法规和规章中的解释差异甚大。有的以“挺身而出”或“不顾个人安危”为核心来定义见义勇为行为，有的则不设定见义勇为人员的行为程度以规避过高的人性标准。个别条例将“救死扶伤”列为见义勇为行为，而其余多数则没有确认“救死扶伤”为见义勇为的行为内容，其结果造成同一行为可能在甲地被认定为见义勇为，而在乙地就无法得到承认。相似于见义勇为行为确认标准与内容的不一致，在见义勇为的申报主体、申请程序、时限要求、评定细则等方面，各地立法同样存在着较大差异，这从一个侧面反映出地方立法观念的参差不齐。
　　(二)政府认识有偏差。在对见义勇为人员所受损失的补救途径上，地方立法所规定的解决方式是见义勇为人员的医疗、护理、交通、误工、丧葬等费用，依民法规定由侵害人承担；侵害人无力承担的，由受益人适当补偿；补偿不足或无力补偿的，由单位支付；无单位或单位无力支付的，由核定划拨的政府财政专项资金予以解决。政府站在最后端的救济方式，表明了地方立法者没有认识到，无论是“与犯罪分子作斗争”或是“救灾抢险”都是政府不可推卸的法定责任。见义勇为行为实质上代为实现政府管理职能，亦应得到政府的回馈与补偿。地方立法所隐含的政府责任缺位，造成见义勇为人员的合法利益诉求难以实现，因见义勇为行为所遭受的损害无法得到应有的弥补。
　　(三)部门协调无依据。地方立法一般规定见义勇为奖励和保护的相关工作涉及公安、民政、劳动保障、卫生、财政等行政管理部门。多个部门或同一部门不同级别的机构参与见义勇为工作，容易出现职责不明晰、协调不充分的弊端而使得救助行动被迫迟延。如公安机关对与治安有关的见义勇为事件负有法定责任，可以对当事人行为是否属于见义勇为性质进行认定，但由哪个部门承担非治安事件的见义勇为行为定性则没有统一的规定。又如见义勇为人员身受重伤、面临生命危险但无钱支付医疗费用，有关部门能否在最短时间内掌握充分的材料认定见义勇为行为性质、提供救治费用或开通紧急救助通道，民政、劳动保障和其他相关部门如何协调解决当事人具体困难等类似问题，在多数地方立法中没有明确依据。
　　(四)善后工作不充分。由于没有统一的基本救助标准，目前见义勇为人员权益的后续保障效果并不理想。从各地政府对见义勇为人员的救助方式来看，主要是在授予一定荣誉称号的同时给予金额并不算高的一次性物质奖励。这样的奖励只能解决一时之苦，对于受伤致残或无生活来源的见义勇为人员及其家属来讲，今后的生活并不能得到足够的保障，后续治疗费用也没得到有效的解决。有关规定对见义勇为行为引发的善后安置工作，如致残人员的再就业、子女的入学就业、见义勇为牺牲人员家属的抚慰等问题没有予以应有的关注。
　　(五)经费来源不稳定。救助见义勇为人员的专项经费主要来源于财政拨款或社会捐助。在全国大多数地方，见义勇为的经费筹措仍面临着财政拨款不足、社会捐赠有限的难题。见义勇为事务的政府管理部门可以由财政拨款获得用于奖励、救助见义勇为人员的经费，但数额较之实际需要明显不足。见义勇为地方立法大多规定设立以社会捐助为主要来源的基金与专款。而来自社会的捐助往往发生在引发舆论关注的见义勇为行为发生时或见义勇为人员生活特别窘迫的情形下，平时持续稳定的捐助相保护见义勇为的责任，通过行政立法来创设保障机制，是落实见义勇为权益保障的重要前提和基础。注重见义勇为权益保障机制的运行效益，提高见义勇为地方法规制度的执行效率，应该成为见义勇为地方立法特色的内在追求。
　　(一)地方政府先行补偿
　　在现行法律体系下，见义勇为可以通过侵害人赔偿、受益人赔偿或者给予补偿、政府行政补偿这三个途径获取经济上的权益补救。现实生活中，见义勇为人员所期待的经济弥补，可能由于侵害人或受益人不愿意或者没能力承担而无法实现。在此情形下，地方政府实施先行救济理所当然地成为及时保

障见义勇为人员权益、有效解决见义勇为权益补救困境的根本方式，这是由于政府负有维护和实现社会公共利益的法定责任，应给予虽无义务却见义勇为的高尚行为以切实保障，承担见义勇为行为因维护公共秩序与安全、保护他人合法权益所支付的代价。具体来说，见义勇为者在实施救助行为中为维护公共利益而支出的费用应由国家财政负担，见义勇为者在见义勇为中的实际损失也应由国家财政负担。见义勇为权益保障费用由国家财政负担并通过政府专项基金先行支付，可以使见义勇为人员及时获得精神上的安慰和经济上的弥补。在先行补偿之后，地方政府可行使代位权向侵害人或受益人提起追偿，从而完整地达到公平正义的法律效果。
　　(二)落实社会保障制度
　　我国目前实行的社会保障制度，主要针对暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因陷入生存困境的社会成员提供应急性、暂时性和补偿性的物质帮助，包括社会福利、社会救济、社会保险、社会优抚与安置等内容。我国的社会保障制度没有涉及见义勇为的直接规定，而且因为见义勇为具有获得侵害人或受益人在民事方面赔偿、补偿的可能性，见义勇为人员在理论上有获偿途径、不致生活困顿而排除在救助范围之外，政府是见义勇为人员权益保障中最具决定意义的主体。为褒扬见义勇为行为、解决见义勇为人员的后顾之忧，地方立法应当突破现阶段社会保障体系的制约，确立政府救助见义勇为人员的责任与内容，使见义勇为人员获得基本的生活保障与政府的全面救济。落实救助见义勇为人员的社会保障制度，就必须明确对见义勇为人员实行经济补偿、精神奖励和物质帮助的具体措施，明确因见义勇为引发的如医疗费用的来源、就业安置的方式、生活困难的补助标准、定期慰问见义勇为人员及其家庭等后续事宜，真正使见义勇为人员依靠社会保障机制获得物质帮助与政府福泽。
　　(三)建立救助联动机制
　　目前，我国各地政府处理见义勇为事务的日常管理机构主要是社会治安综合治理委员会、公安机关、民政部门、见义勇为基金会，前两种情形占大多数。在实际工作中，由于没有明确主管部门和职能责任，并受处理见义勇为事务有关机构的人员编制、办公经费、任务繁杂等客观因素的影响，见义勇为救助常被视为这些机构的附带职能，以致影响见义勇为工作的现实效果。针对执行主体多元化的现状，地方政府应整合见义勇为管理职能，在现有管理部门的基础上建立救助见义勇为人员的联动机制。各地方的社会治安综合治理委员会具有组织、指导、协调、检查各单位社会治安综合治理工作的职责，由其为主处理见义勇为事务较为适宜。现实可行的救助联动机制为社会治安综合治理委员会负责牵头处理见义勇为人员的救助工作，协调医院、公安、民政、劳动和社会保障等部门以最短时间迅速参与救助，开辟救助见义勇为人员的绿色通道，并形成由公安、民政、财政、教育、卫生、劳动和社会保障等部门或社会团体参加的见义勇为人员认定、表彰、抚恤等工作的连续处理机制。
　　(四)妥善运用救助基金
　　我国多数地方采用基金会的形式作为见义勇为专项经费的管理机构。见义勇为基金会是依法成立的社会团体法人，其设立和管理受政府的监督，专门负责对经费的募集、使用和管理。“中华见义勇为基金会”等全国性或地方性组织的成立，表明在我国社会上已经基本形成了一个共识：对见义勇为者必须给予应有的法律保护。依据《基金会管理条例》和《中华人民共和国公益事业捐赠法》，见义勇为基金会作为公益性社会团体可以依法向社会开展募捐、接受捐赠。见义勇为基金会可以直接接受公民、法人和其他组织捐赠的钱物，也可以与捐赠人签定捐赠协议后按约定接受捐赠财产，还可以代为转交给捐赠人指定的受益人。见义勇为基金会应当向社会公布所募资金的详细使用计划和所开展的救助项目种类以及申请、评审程序。地方政府在鼓励民众向见义勇为基金会捐赠钱物的同时，并不能因为基金会的公益性质将筹款的责任完全推向社会，而应当在财政预算中明确列支相关见义勇为基金的专项拨款，成为见义勇为基金的基本提供者。值得提倡的是，见义勇为基金可通过政府采购的方式出资投保见义勇为人身意外伤害险，使见义勇为人员获得保险公司的赔付。这样既可解决见义勇为基金资金不足的问题，又能使见义勇为人员在伤残或死亡后能得到住院医疗补贴、残疾、身故等赔付，以市场化的方式实现最大限度的援助。
　　保障见义勇为权益是构建和谐社会的重要内容，是社会文明进步的体现，也是我国实现长治久安的必然要求。完善见义勇为权益保障的地方立法与救助体系，能够极大激发人民群众积极参与社会治安、维护社会稳定的信念与动力，对于弘扬社会正气、促进社会安定与发展、推进社会主义法治建设和公民道德建设，具有不容忽视的重大意义。

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