解读《机关档案管理规定》
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摘 要：国家档案局局长李明华于2018年10月签署了国家档案局13号令，颁布了《机关档案管理规定》。该《规定》是对新形势下机关档案工作升级转型要求的积极回应，是“十三五”乃至今后很长一段时间内机关档案管理工作必须遵循的基本准则。本文在总结新形势下机关档案工作转型要求的基础上，对上述《规定》的创新性内容作了梳理与解读，进而提出实施《规定》的建议。
关键词：机关档案;档案管理;解读
2018年10月，国家档案局局长李明华签署国家档案局第13号令，公布《机关档案管理规定》（以下简称《规定》）[1]。科学解读《规定》，是贯彻执行《规定》的前提，因此，本文在归纳新形势下机关档案工作转型要求的基础上，对《规定》的创新性内容作了梳理与解读，进而提出实施《规定》的建议。
1 《规定》回应了新形势下机关档案工作的转型要求
1.1 增强档案意识，进行整体规划。有些机关领导档案意识淡薄，认为档案工作只是简单的“辅助工作”，未将档案工作纳入到机关工作的整体规划，从而严重阻碍了机关档案工作的正常开展[2]。因此，各机关应进一步增强档案意识，充分认识到档案工作的重要性，对机关的档案工作进行整体规划，逐步实现档案工作与机关其他工作的同步发展。
1.2 提高用人标准，加强专业素养。近年来，一些机关档案工作者不具备档案学知识，也没有经过系统的培训，导致档案保管期限划分不准确、档案未及时归档与移交、档案分类、整理、鉴定不科学规范等问题时有发生[3]。因此，提高档案工作人员的用人标准和加强业务培训成为必然。
1.3 看齐档案馆（室），改善保管条件。档案库房面积不足、基础设备不完善或老化严重、安全防范措施不到位等问题在我国机关档案工作中仍然存在[4]。因此，机关应努力改善本机关档案的保管条件，保证档案的完整、安全。
1.4 紧跟OA应用步伐，推进档案信息化建设。我国的绝大多数机关已建立了较为完善的办公自动化系统[5]。然而，机关的档案信息化建设却未跟上机关的办公自动化步伐。部分机关在档案信息化建设过程中往往存在档案著录不规范、信息化平台缺失、档案信息安全保障不足等问题[6]。因此，机关的档案信息化建设应紧跟机关的办公自动化建设，不断提高档案工作的信息化水平和质量。
2 《规定》的创新性内容梳理与解读
2.1 纳入整体规划，要求同步发展。一些机关档案工作被列入工作计划，但很少被摆进重要议事日程，专门研究部署不够[7]。《规定》在总则第六条明确规定：“机关应加强对档案工作的组织领导，将档案工作纳入整体规划、年度工作计划和考核体系，与业务工作同步部署、同步实施、同步发展。”《规定》还进一步指出，档案工作所需的各种经费均应列入机关年度财政预算。这些内容是《条例》中从未明确规定的，彰显出国家对机关档案工作的高度重视。
2.2 健全组织架构，强化人员配备。《条例》对机关档案工作的组织形式和人员配置的规定，存在模糊性，给各个机关留下了较大的“自由裁量”空间，从某种意义上讲，这是造成一些机关档案工作被不断弱化的根本性制度成因[8]。在组织架构上，《规定》要求建立档案工作协调机制、设立档案工作部门（设立档案工作机构或指定档案工作负责部门）、配备专兼职档案工作人员并组成机关档案工作网络，三者分角色承担起机关档案工作的组织协调、统一归口和具体管理职责，形成了较为合理的三级组织架构[9]。在人员配备上，《规定》要求档案工作人员应为机关正式在编人员，且具备相应的知识背景和专业技能，并明确规定档案工作人员需定期参加业务培训。
2.3 豐富基本任务，提高工作要求。《条例》中对机关档案部门的基本任务作了三点规定，而《规定》中对于基本任务的规定共有八点。《规定》在《条例》的基础上对机关档案工作的基本任务作了补充和完善。此外，《规定》对机关通过政府购买服务方式实现档案工作基本任务的范围和要求作出了明确规定。
2.4 关注基础设施，制定全面方案。基于普遍存在的档案室建设不规范、不标准、硬件设施不足等问题[10]，《规定》用第三章共9条内容对机关档案室的基础设施建设提供了一个完整的方案。对于档案信息化基础设施建设，《规定》从智能库房管理基础设施和档案数字化、电子文件及电子档案管理基础设施设备两个方面提出了要求。
2.5 梳理工作流程，细化管理要求。《规定》除传统要求外，还增加了一些新的规定：（1）增加机关档案形成环节。《条例》中对机关档案管理规定是从档案接收环节开始的，《规定》则增加了对档案形成环节的要求。《规定》在归档材料形成方面，提出了程序要求、记录载体要求、归档质量要求等。（2）提出机关档案收集新要求。《规定》没有限定为文书档案保管期限表，实际上就是要求各机关制定包含各个档案门类的归档范围和保管期限表来指导收集工作[11]。（3）提供机关档案整理新思路。国家档案局于2000年12月6日颁布、2001年1月1日起实施的《归档文件整理规则》取消了立“卷”的做法，对档案实现文件级管理。然而从实际来看，改“卷”为“件”有利有弊。此外，针对机关档案门类划分不清的问题，《规定》将机关档案的类别进行了更为明确的划分。这就给机关档案分类划定了一个明确的标准。（4）细化机关档案保管保护要求。《规定》要求机关应根据档案载体的不同要求对档案进行存储和保管，制定档案管理应急预案并定期组织演练，且应急预案应当纳入机关总体应急预案。在此基础上，《规定》从档案防火、防盗等防护工作，库房温湿度调节、设施设备维护、受损易损档案修复等方面对档案保管和保护进行了详细规定。（5）增加机关档案销毁程序。《规定》对机关档案销毁程序进行了细致的规定。同时，《规定》对档案销毁前、销毁中、销毁后的销毁全过程提出了明确要求，能有效减少档案销毁过程中出现误销、错销等状况。（6）重视机关档案开发利用。与《条例》相比，《规定》更加重视机关档案的开发与利用。《规定》提出以多种形式发挥档案的价值的要求，同时与机关档案信息化建设相适应，《规定》提出采用数据分析、文本挖掘等新方法扩展档案开发力度和深度的建议。 2.6 聚焦信息化建设，提出整体框架。机关档案信息化建设是机关档案工作的薄弱环节[12]。《规定》第五章对机关的档案信息化建设进行了专章规定，对机关档案信息化建设提出了具体要求，形成了机关档案信息化建设的总体框架。
2.7 列明奖惩情形，实现赏罚分明。《条例》没有明确机关档案工作机构、机关法人、机关法人代表、机关专（兼）职档案人员应当承担的法律责任及相应的奖励和惩罚措施[13]。《规定》第六章专章对机关档案工作应得奖励与应受处罚的情形作了明确规定。《规定》列出的应得奖励与应受处罚的情形涉及机关档案工作的各个环节。
2.8 重视电子档案，承认法律效力。《规定》在第四章第二十三条明确规定，电子档案与传统载体档案具有同等效力，并在《规定》的多项条款中对电子档案的管理提出具体要求。从整体来看，《规定》对电子档案的管理要求呈现出“一般加特殊”的特点：传统载体档案的管理方法能够满足电子档案的管理要求时，《规定》一般不再针对电子档案作具体要求;传统载体档案管理方法在某些方面不能满足电子档案的管理要求时，《规定》会根据电子档案的特殊性作出具体的规定。
2.9 考虑特殊情况，注重基层工作。《条例》中对机关档案工作的相关规定是十分笼统的，并未考虑县级或形成档案数量较少的机关的特殊情况。《规定》则更加关注县级机关或其他有特殊情况的机关的档案工作。《规定》在第八条、第九条、第十四条、第二十二条等四处针对县级或形成档案数量较少的机关作出专门规定。《规定》凸显出国家对县级或形成档案数量较少的机关的档案工作的高度重视，有利于推动基层机关档案工作的进步。
3 《规定》实施的建议
首先，科学解读规定，关注创新内容。《规定》具有很强的可操作性和创新性。因此，机关必须科学解读规定，结合本机关档案工作的实际情况，具体问题具体分析，切忌不考虑本机关实际而生搬硬套地执行《规定》。
其次，严格执行规定，推进工作进步。《规定》以国家档案局“令”的形式发布，进一步增强了其强制性和约束力，因此各机关单位必须严格按照要求进行相关工作;对于建议性内容，机关要结合本机关的客观条件，最大限度地满足要求。
最后，发挥能动性，主动建言献策。机关档案工作者在贯彻执行《规定》过程中，应发挥自主创造性，结合实际操作中遇到的问题，对今后机关档案法律法规、方针政策的制定和修订建言献策。
参考文献：
[1]陶一鸣.《机關档案管理规定》（国家档案局第13号令）发布[EB/OL].[2019-04-22]. http：//www.saac.gov.cn/daj/szda/201810/891d8b7717e549a185afc4796ba8c6b9.shtml.
[2][7]郭萍.新时代加强机关档案工作的思考[J].陕西档案，2018（02）：32-33.
[3]赵丽彩.县级机关档案工作方法探究[J].办公室业务，2018（02）：108+112.
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[6]方振庆.新时代加强机关档案工作的思考[J].办公室业务，2019（06）：128+148.
[8][13]王英玮，高璐娜.关于修订和完善《机关档案工作条例》的建议与思考[J].档案学通讯，2013（03）：93-96. [9][11]丁德胜.《机关档案管理规定》的十大看点——《机关档案管理规定》解读之一[J].中国档案，2018（11）：40-42.
[10]张蕾.对推进机关档案文化建设的思考[J].档案学研究，2015（03）：25-27.
[12]李宏霞.对机关档案管理信息化建设分析[J].办公室业务，2016（17）：48-49.
（作者单位：武汉大学信息管理学院 来稿日期：2019-10-20）
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