大型体育场馆服务中制度失效及对策研究
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摘 要：大型体育场馆作为体育产业发展的重要载体备受关注。可是，场馆服务中制度保障不同程度地制约场馆效益的实现。采用文献资料、调查、逻辑分析等研究方法，从我国大型体育场馆服务中的制度保障入手，就场馆服务中的制度失效进行研究。结果表明：大型体育场馆服务中存在纵向管理制度不深入、横向管理制度不到位、日常管理制度不完善等问题，提出强化管理主体职能、完善制度内容设计、推进制度执行落实、注重制度评价反馈等对策。
关 键 词：体育管理;大型体育场馆;场馆服务;制度失效
中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2020）01-0060-06
Research on system failures in large sports venue service and
their countermeasures
LIANG Dong-dong1，GAO Xiao-bo1，2，WANG Lu-lu1，GONG Han-ying2，
CHEN Shu-lian2，QIAO Yu2
（1.School of Physical Education，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China;2.Guangdong Sports Industry Development Research Base，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China）
Abstract： Large sport venue as an important carrier for sports industry development has attracted a lot of attention. However， system assurance in venue service restricted venue benefit realization to different extents. By using research methods such as literature data， survey and logic analysis etc， the authors made an in-depth study of system failures in venue service， starting with system assurance in large sports venue service in China. The results indicate that there were problems in large sports venue service， such as the vertical management system being not thorough， the horizontal management system being not in place， the daily management system being imperfect， etc. The authors put forward countermeasures such as intensifying management subject functions， perfecting system content design， boosting system execution and implementation， valuing system evaluation and feedback， etc.
Key words： sports management;large sports venue;venue service;system failure
截至2017年底，我國有1 257个大型体育场馆。调研发现，大型体育场馆赛后普遍存在运营效益及管理效率不高的现象。大型体育场馆由政府投资建设，主要是提供竞赛表演、运动训练等体育公共服务。在实际运营管理中，需要政府通过制度建设保障这项工作的落实。2013年国家体育总局联合七大部委出台《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务的意见》，2017年政法司出台《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》，2018年国家体育总局下发《关于做好2018年大型体育场馆免费或低收费开放工作有关事宜的通知》，这些政策法规的出台旨在加强我国大型体育场馆的制度建设，提高我国大型体育场馆的服务水平。
可是，大型体育场馆服务的实践表明：政策法规存在纵向管理制度不深入、横向管理制度不到位、日常管理制度不完善等问题，严重制约了大型体育场馆运营预期效益的实现。为此，本研究运用公共政策执行理论，结合实地调研资料，就大型体育场馆服务中的制度失效进行探讨，提出制度失效的对策建议，期望提高我国大型体育场馆运营管理的服务水平。
1 大型体育场馆服务中制度现状分析 大型体育场馆，包括大型体育场、大型体育馆或游泳池，其中体育馆观众席容量为6 000人以上，体育场观众席容量为40 000人以上，游泳设施观众席容量为3 000人以上[1]。大型体育场馆服务中制度包括国家法律、行政法规、部门规章制度政策、规范性文件以及场馆管理制度等与场馆服务中有关的制度。本研究从宏观、中观、微观不同层面，对场馆服务中的相关制度进行分析。
1.1 宏观层面
1995年我国颁布《中华人民共和国体育法》（简称《体育法》）。《体育法》的颁布不仅弥补了我国法律的空白，也是我国依法治体的开始，创造了法制体育的开端。《体育法》保障条件中指出公共体育设施应当向社会开放，方便群众开展体育活动，提高体育设施利用率，体育场地用途的改变应当根据国家及当地政府相关法规制度规定。
《体育法》中并没有明确对体育场馆的服务提出一定的制度安排，但对于公共体育设施的开放提出要求，表明我国政府对于公共体育设施在全民健身服务中的重视。《体育法》在2016年进行了修订，但修订之后的内容仍未对大型体育场馆服务进行明确界定。大型体育场馆在我国全民健身及体育事业的发展中有着不可或缺的作用，但在宏观层面缺乏顶层设计。
1.2 中观层面
制度建设是制定制度、落实制度并在实践中检验和完善制度的动态过程[2]。改革开放以来，我国加快大型体育场馆的建设力度。尤其是《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意見》（简称“46号文件”）发布以来，大型体育场馆在体育产业发展中的作用日益明显。2016年5月国家体育总局发布《体育发展“十三五”规划》，明确强调要增强对大型体育场馆的建设与改造，利用市场资源，引导社会力量盘活大型体育场馆，提高大型体育场馆开放程度。随后，国家体育总局发布《体育产业发展“十三五”规划》，指出到2020年体育场地设施供给将明显增加，场馆服务业成为体育产业重点行业之一。2018年12月国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》，推行体育场馆设计、建设、运营、管理一体化模式，考虑将大型体育场馆赛时功能与赛后综合利用相结合，以竞赛表演为基础，强化大型体育场馆运营，进一步盘活大型体育场馆资源。2019年1月由国家体育总局、发展改革委联合发布《进一步促进体育消费的行动计划（2019—2020年）》，提出打造体育综合体模式，推进大型体育场馆“改造功能、改革机制”两改工程，增加体育场地设施和功能，加大免费或低收费开放力度，以大型体育场馆为载体，发展全民健身事业，适应人们多元化体育健身需求。
随着对大型体育场馆服务研究的不断深入，中观层面对大型体育场馆服务的制度设计具有循序渐进的特征。国家政策法规的制定，将大型体育场馆服务诠释为我国体育产业发展过程中不可或缺的一部分。诸多政策法规的颁布，虽有利于大型体育场馆服务的改善，但并未出台相应规范性执行文件，缺乏一定的可操作性。同时，针对地方政府对大型体育场馆服务的有效监管，中观层面未设置保障制度，导致大型体育场馆服务运行缺乏科学性。
1.3 微观层面
体育场馆作为承办各类文化活动的主要场所，2003年国务院颁布的《公共文化体育设施条例》将场馆与公共文化设施划分为同一类别设施。但由于二者所属系统不同，2008年9月财政部、税务总局、发展改革委联合公布《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》，对美术馆、博物馆、图书馆等公共文化设施实行“三免三减”等税收优惠措施，大型体育场馆作为政府投资兴建的社会公共体育设施却没有得到相关税收优惠。2014年5月财政部、体育总局联合印发《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》，要求中央财政和地方财政设立专门的资金，对符合条件的大型体育场馆进行专项补贴和支持。然而，维持场馆的正常运转需要大量人力、物力等资源要素的投入，仅靠专项资金的补贴是不够的，还需要缩减场馆日常运营成本，才能保证场馆长期免费低价开放的实现。为进一步推进“46号文件”的落实，2015年12月财政部、国家税务总局联合发布《关于体育场馆房产税和城镇土地使用税政策的通知》，对符合条件的大型公共体育场馆自用房和土地免征房产税和城镇土地使用税。但在大型体育场馆运营发展的不同阶段还应该在营业税和企业所得税等税费上给予优惠，并视情况给予其他相关税收支持。
大型体育场馆微观层面的法规制度，是在宏观和中观政策法规指导下的进一步落实与执行。大型体育场馆服务质量的优劣，取决于内外部驱动力，外部法规制度的落实是大型体育场馆服务的外在动力，能增强自身造血功能，强化内部动力。由于大型体育场馆的公益性，导致其在提供服务中需要灵活的法规制度作为保障。对于微观层面的法规制度，应当结合实际情况，不能一概而论，坚持以提高场馆服务质量为中心，从制度的客观与主观需求出发，全方位保障大型体育场馆的服务水平。
2 大型体育场馆服务中制度失效分析
2.1 纵向管理制度不深入
纵向管理制度，是指体育制度在省、市、县各级体育行政管理部门层层落实的过程。在顶层设计的基础上，让制度在全国范围内得以推行并落实。
1）制度空转打滑。
任何政策的“普适性”与特定区域之间均存在一定的不对称。中国作为单一制国家，公共体育政策具有统一性[3]。统一政策投放到不同地区，各省市体育行政部门应结合当地现实情况制定相应政策保障制度落实。当前国务院不断下发各种制度政策，出现一个文件还没有消化新文件又来的现象，各地方体育行政部门没有充足的时间和精力去执行落实。同时，地方政府根据中央相关政策文件出台的地方性政策法规，其内容与方式大多与中央文件趋同，甚至存在直接转发中央文件的现象，没有针对性提出适宜自身体育场馆建设与运营的扶持和引导政策，造成了体育场馆在运营过程中只能“摸着石头过河”的现状。按照现在的方式，上面忙于发文件、传达文件、监督，而下面忙于汇报，导致制度的执行落实犹如在冰上开车，轮子打滑、空转，车不往前走。 2）机制运行不畅。
体育场馆服务相关制度的落实，需各组织机构的相互配合。在实施过程中，由于权责分配不明确，出现各部门有利益就去争夺，没有利益就相互推诿的现象，造成制度纵向落实不顺畅。同时，权力至上的政治体制诱发官僚升迁欲望，各地政府为满足人们短期内的需求及利益，而忽视制度的长期利益[4]。鑒于我国各省市体育行政部门人力有限，因此要明确责任主体，将责任分到各部门，定时间、定任务，按时间出文件、出方案进行执行，简化执行步骤，建立高效的运行机制，提高工作效率，保证制度落实。
3）财政配置不均。
我国实行分税财政体制，财权层层上移，事权层层下移[5]。地方增值税的50%要上交中央财政，而原本由国家承担的教育、医疗、卫生、体育等方面的费用支出分摊到地方，一定程度造成地方政府经费不足。相比较教育、医疗而言，地方政府对体育重视不足，因此经常出现地方政府推迟拨款或者拨款不足的现象。制度层层落实需要大量的财政资金投入，在各省市县落实过程中经手部门过多，政府投入资金逐级往下划拨，到执行基层的资金大大减少，影响政策执行力度，从而导致纵向管理制度不深入。
2.2 横向管理制度不到位
横向管理制度，是指制度落实过程中其他相关部门的协同配合，形成部门互通联动，管理力量互动互补，管理手段互学互用，管理结果互看互比，保证制度运行通畅。
1）配套政策不力。
大型体育场馆发展需要相应的配套政策来支持。尽管我国政府制定了相关政策措施，但由于现实原因造成政策并没有落到实处。在规划建设中的土地配套政策上，由于各地区对体育发展的重视程度不同，造成体育场地分布不均匀、城乡发展不均衡等情况;在运营管理的税收价格配套政策上，由于对体育产业归类不明确，不同体育场地场馆被划分进不同行业，执行着不同的税收和价格政策，使得部分体育场地场馆丧失竞争力[6];在运营的保险费和水电费定价配套政策上，作为提供公益性服务的体育场馆，主要面向社会大众提供健身休闲服务，相关水、电、气等能源消耗量大，调研发现存在政府有关部门未能按照国家对大型体育场馆相关定价执行的现象，加大了场馆的运营成本;在相关人才培养和就业配套政策上，由于我国长期以来重视竞技体育人才培养，忽略了对体育场馆管理人才和复合型体育产业人才的培养和就业指导，影响了大型体育场馆管理和服务水平的提升。
2）部门间缺乏协同。
大型体育场馆服务中的制度建设，需要各组织机构的相互配合。我国体育场馆制度建设责任没有明确分解落实到政府各个相关责任人，责任指向不明确，而且制度中无明确执行时限和阶段性要求，各机构相互拖延。①政府内部凝聚力不高，在制度的横向管理中，各部门都是一个理性经济主体。由于部门利益的存在，对所下达的制度进行选择性完成，各部门会倾向于选择执行对自己有利的制度，而对自己不利的制度采取不作为或进行抵制的行为，导致相关体育制度无法落实。
2.3 日常管理制度不完善
日常管理制度，是指场馆的日常使用维护制度、人员管理制度等，能保证场馆管理效率的提高，保障场馆各项活动有序开展，实现场馆可持续性运营。
1）用人制度不合理。
大型体育场馆经营管理人才的素质高低是制约大型体育场馆赛后经营管理水平提高的重要因素[7]。多年来，我国大型体育场馆的经营管理人员多为体育系统内部人员，基本上以体育局干部、退役运动员为主，另有少量场地、设备维护的专业技术人员，人员比例结构失衡;场馆工作人员普遍文化层次不高、社会经历单一，高学历管理和专业技术人员不足，而从事简单劳动的人员过剩，造成场馆缺乏高水平经营管理人才;场馆人员严重超编，场馆负担沉重，阻碍场馆的赛后经营管理水平和服务水平提高。
2）维护制度不健全。
因为体育场馆建设规模大、前期投入多，所以场馆在赛后利用中需要高额运营成本和维护费用是不可避免的客观事实[8]。大型体育场馆需要兼顾社会公益性，由于管理经验不足、经营不善，导致很多体育场馆在资金上入不敷出，高昂的维护费用形成巨大经济压力，成为政府负担。②租用大型体育场馆进行经营的场馆管理者，主要以盈利为目的，最大限度发挥场馆的经济效益，不愿将资金用于场馆日常维护，导致场馆过度使用或遭到破坏，不利于场馆的可持续发展。
3 大型体育场馆服务中制度的主客观需求
3.1 大型体育场馆制度建设的客观需求
多数大型体育场馆主要由政府投资建设，场馆在运营中要以公益性为主，满足市民对公共体育服务的需求。政府希望通过制度建设使场馆资源得到充分利用，为居民提供更好的公共体育服务，提高居民生活质量，从而提高居民幸福感和政府公信力。
由于没有发达的职业赛事体系和体育产业作依托，大型体育场馆赛后普遍存在闲置问题，甚至有些场馆被废弃或挪作它用，不但造成场馆资源不必要的浪费，而且也损害了公众利益，公众无法享受大型体育场馆提供的场地服务。当然，大型体育场馆追求经济效益，能增加场馆资源利用效率，发挥自身效益，进而能更好地服务社会，实现公益性[9]。国外体育财政政策强调市场化、法制化，主要体现在税收方面。韩国文化产业税收政策以税收优惠政策为导向，制定国家文化产业发展战略，设立政府财政资金奖励和支持文化产业专门人才的培养，并专门制定文化财产保护法，保护和挖掘本国传统文化[10]。文化产业改革所依靠的制度同样适用于国家公共体育服务，对于承担着为公众提供公共体育服务责任的大型体育场馆来说，需要进行相关制度建设，合理配置大型体育场馆资源，保证场馆可持续性运营。
3.2 大型体育场馆制度建设的主观需求 具有准公共产品属性的大型体育场馆，由于赛后功能转换的阻力，造成场馆运营成本高，无力提供公共体育服务，将公众拒之门外。场馆管理者希望通过相关制度建设减少场馆经营成本，使得场馆高效运营，实现场馆的经济效益。
随着社会发展和居民生活水平的提高，体育休闲娱乐业发展迅猛，大型体育场馆作为开展体育锻炼、承办体育赛事的载体，渐渐无法适应人们对于健身的需求[11]。2016年国务院出台《全民健身计划（2016—2020）》，提出完善全民健身服务体系，大型体育场馆作为提供公共体育服务的重要载体，在举办体育赛事满足居民观赏需求的同时，也为人们体育锻炼提供了场所，适应大众体育方面的需求。可是，全国大多体育场馆由于经营主体属性不同，导致相应税收标准不统一，增加了体育场馆开展公益性群众活动的成本支出，打击场馆继续开展各类活动的积极性。破解场馆服务中制度失效的关键是加强制度建设，加大水电税收倾斜优惠制度，增加监管机制保障实施，使体育场馆实现创收和自身良好运营，自负盈亏，保证体育场馆经济效益的实现，为发挥大型体育场馆的公益性奠定经济基础。
4 大型体育场馆服务中制度失效的对策
4.1 强化管理主体职能
制度建设管理主体，是制度建设过程的主要责任人，分为体育、财政、教育、安全、环境卫生、经济发展规划、国土资源等部门的决策人员，以及各省市体育行政部门负责人[12]。只有各主体职能有效发挥，才能确保制度制定的科学性、可行性以及制度的有效落实。体育制度建设是以政府为主体的决策过程，这一过程靠政府权威进行维持，由相关部门执行实施。体育制度建设需多部门协调配合，建立有延续性的科学合理的制度建设管理组织体系，确保制度的科学性、可行性及相关落实。③各级体育行政管理部门要保持一致性，结合当地实际情况，制定与之相对应的政策，使政策更具针对性。同时，与其他相关管理部门保持交流协作，保证相关配套政策的出台。
作为顶层决策者的体育、财政、经济发展规划、国土资源等部门决策人员，在进行顶层设计制定各类制度过程中，要避免主观随意性和分析状况的片面性，确保制度的客观性、科学性和全面性。作为中层管理者的各省市领导要增强全局意识，重视体育在城市发展中的重要作用，建立政绩考核机制，将相关领导的政绩和体育制度的落实效果挂钩，使各级领导积极落实各项体育制度。对落实各项制度进行责任分解，明确责任部门和责任人，对领导班子主要负责人及其他成员在制度建设中所承担的责任做出明确规定，明确执行时限和阶段性要求，提高制度管理实践水平，为制度的纵向管理创造良好环境和条件。④同时，注重在实践中总结评估反馈制度的落实效果，为决策者的下一轮决策活动提供参考意见，各层制度建设的主体积极发挥主观能动性，保证制度的层层落实，破除制度纵向管理不深入的困境。
4.2 完善制度内容设计
制度内容设计是制度建设的初始，科学可行的制度才能保证后续制度落实顺畅。同时，还要完善相关配套政策内容设计。在制度设计过程中，制度内容不能停留在没有法律约束的“应不应该”“鼓励”等阶段。如对于体育场地设施的规划建设，制定切实可行的公共体育场馆设施标准，然后制定出具体详细的补助规定及补助申请交付程序。细化到明确公共场地设施建设补助的对象、事项、要求、补助标准，并对成本如何计算、办公费用比例、单位造价计算方式等进行具体规定，这样不仅使政府部门工作相对简单，政策执行的公平性和公开性也会增强。⑤对于体育服务中政府购买制度，明确购买程序、购买内容、购买方式、服务定价、资金来源、评估机制等制度内容，细化执行步骤，保证制度的可操作性。
体育场馆制度是一个制度体系，不能孤立地发挥作用。它是一套以发展为目标，以改革作保证，协调价格、财政、分配、税收及计划等条款手段的总和体系。面对我国体育场馆服务中相关配套政策不全面的问题，加快制定和完善配套政策，是优化体育场馆发展环境的先决条件[13]。通过完善税收价格配套政策，明确体育场地服务在国民经济行业分类中的位置，落实相关税收的计征优惠政策和价格适用标准，遵循“商用商收、公用少收”原则，促进公共体育服务健康发展;通过完善土地配套政策，对体育比赛场馆占用耕地免征耕地占用税以及政府对于公共事业用地的无偿捐赠鼓励政策;通过建立场馆维护制度，针对场馆固定资产的折旧，政府建立体育场馆专项资金制度，将公共文化体育设施的建设、维护、管理资金，列入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算[14];通过吸引社会资本入住场馆，政策帮扶促进企业创新营销模式，以政府购买公共服务形式提高大型體育场馆服务效率;加强各部门的沟通配合以及相关配套政策落实，破解制度横向管理不到位的困境。
4.3 推进制度执行落实
制度的生命力在于落实。制度内容的执行落实，是将制度观念的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。执行机构、目标群体、制度环境要素，是政府执行过程中所牵扯的重大因素。在制度执行过程中，由于制度环境（当地经济状况）以及目标群体需求和观点（场馆的需求）的不同，需要对政策进行灵活调整[15]。作为制度目标群体的体育场馆，应将制度落实在日常管理实践中，根据制度运行状况将意见反馈到制度制定者，以便为下一次制度制定提供参考。
违反制度的行为，是对制度权威的公然蔑视和挑战，而加大查处力度是推进制度执行落实的保障。一些制度执行不彻底、落实不到位，在很大程度上是因为违反制度的行为没有及时受到查处，对违反制度的行为缺少应有的惩戒。因此要建立追责制度，对各种执行不作为、胡乱执行、没有效能的执行行为给予处罚，追究其责任，从而引导地方政府科学有效执行落实政策，遏制执行走样。追责主体要明确，分清集体责任和个人责任，主要领导责任和重要领导责任，对领导追责的同时要分析问题所在，以解决问题为导向，确保制度落地生根、开花结果。体育场馆管理者是制度落实的一线执行人员，需具备体育学、管理学、经济学等相关知识。现阶段我国体育场馆经营管理人员多为退役运动员、教练或者复员转业军人，知识结构和社会经历单一，缺乏体育经营管理的系统理论和实践知识。⑥同时，我国大型体育场馆人员超编，采用终身雇佣制，往往形成出工不出力的局面，工作效率低下，影响大型体育场馆经营管理的创新和改革。通过场馆运营模式的创新，改革人才培养模式和就业配套政策，培育优秀体育场馆管理人才和复合型体育产业人才，同时吸引其他行业管理人才参与体育场馆管理，促进体育场馆服务提升和管理体制改革升级，保证场馆日常管理制度运行的通畅和规范化。 4.4 注重制度评估反馈
制度评估是对制度的科学性、可行性、合理性及制度执行落实的手段和效果进行评估反馈，为决策者下一轮决策活动提供参考意见。制度评估需要制度制定者（政府和所属部门）从自身和公众两方面的力量推动。但由于制度执行目标不明确、执行过程不透明，在一定程度限制了公众参与度，所以需法律层面为制度评估提供保障。国家立法机关或国务院制定相关法律或法规条例，通过法律法规对评估宗旨、评估主体、评估保障、评估方法、评估结果使用和反馈等做出制度化规定，做到定量与定性分析相结合[16]，使各单位对自身的责任和义务有一个明确了解，这样在评判制度执行效果时才能有可靠依据。同时要加强反馈，为决策者制定制度及改进提供参考。
切实树立制度“公众本位”的理念，明确制度执行评估的具体对象。大型体育场馆服务中制度评估标准的设定，必须坚持公众本位、对人民负责的原则，落实制度精神，将上级要求与工作期望及本地区、本单位的实际情况有机结合起来。在评估过程中着重体现科学发展的重要思想，重点评估是否有效实现场馆资源的有效配置，降低场馆运营成本，促进场馆可持续发展。利用大数据建立场馆资源信息化平台，实现场馆资源使用的智能化。此外，提高制度的群众满意度，在制度执行评估过程中把公众利益放在第一位。对于体育场馆制度的评估，以结果为导向，坚持问责追究机制，确保政府“做的更好，花费更少”，使市民享受到场馆提供的公共体育服务。
当前，大型体育场馆服务中的制度建设相对滞后，不同程度地阻碍了大型体育场馆服务水平的提升，造成了场馆资源的严重浪费，影响场馆综合效益的实现。为此，加强对大型体育场馆服务中制度失效的研究显得十分迫切与必要。期待越来越多的学者对大型体育场馆服务中相关法律、制度、政策等进行深入可操作性研究，以便大型体育场馆服务中运营效益有效实现。
注释：
① 2018年6月，调研国家奥林匹克体育中心及访谈综合训练馆彭军馆长资料整理。
② 2018年10月，调研上海虹口足球场及访谈林秋月部长资料整理。
③ 2018年10月，访谈中山大学张保华教授资料整理。
④ 2018年10月，调研南京五台山体育馆及访谈胡红权主任资料整理。
⑤ 2019年3月，调研广东奥林匹克中心及访谈市场部吕司阳部长资料整理。
⑥ 2018年6月，访谈北京体育大学林显鹏教授资料整理。
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